100 nap után: merre tart Joe Biden Oroszország-politikája?

A putyini Oroszország törekvéseit felmérve a Biden-adminisztráció deklaráltan nem keresi a kétoldalú kapcsolatok látványos újraindításának lehetőségét, miközben törekszik a stratégiai stabilitás biztosítására és a transzatlanti együttműködés megerősítésére. Oroszország ezzel együtt is számíthat újabb szankciókra, amelyek az új kormány gyakorlata alapján az amerikai szuverenitás és a transzatlanti biztonság védelmére épülnek. A Trump-adminisztráció alatt mostohán kezelt Ukrajna pedig hamarosan az Egyesült Államok kiemelt szövetségesévé léphet elő. Öt pontban Joe Biden első 100 napjáról, az új adminisztráció Kelet-Európa-politikájáról és az amerikai-orosz kapcsolatok jövőjéről.

 

1. Szelektív együttműködés leszűkült mozgástérrel

Hosszú évek óta Joe Biden az első olyan amerikai elnök, aki – a Kreml geopolitikai törekvéseit felmérve és arra reagálva – deklaráltan nem törekszik az Oroszországgal való kapcsolatok látványos javítására. Választási ígéreteinek megfelelően Biden Oroszország-politikája tartalmilag már most gyökeres és szükségszerű eltérést mutat a korai Obama-korszak kiegyezési kísérleteitől („reset policy”), retorikailag pedig jóval következetesebb a Trump-adminisztráció sokszor ellentmondásos gyakorlatainál. Utóbbi Moszkvával szembeni hajtóereje nem az elnöki kabinet, hanem az amerikai Kongresszus kétpárti – Putyin-ellenes és Ukrajna-barát – többsége volt, most viszont a Biden-féle külügy számára is egyértelmű prioritás Oroszország.

A 2009 és 2017 közötti Obama-kormányok megközelítését részben alkalmazva, az új adminisztráció aktívan keresni fogja az Oroszországgal való együttműködés lehetőségét ott, ahol ez nemcsak közös, de globális érdek is. E területek közé tartozik a fegyverkorlátozás, az iráni atommegállapodás, valamint a klímaváltozás, amivel kapcsolatban április 22-én már létre is jött egy nemzetközi csúcstalálkozó, ezen pedig Vlagyimir Putyin is részt vett. Ugyanakkor a Kreml az Európai Unióval szemben tanúsított magatartása miatt az Egyesült Államok vezető NATO-tagállamként és értékorientált külpolitikájából kiindulva nem engedheti meg sem magának, sem a nyugati közösségnek, hogy olyan engedményeket tegyen Moszkva irányába, amelyek bátorítanák a putyini rezsimet a kelet-európai és a dél-kaukázusi térségben. Biden alapvető célja azonban nem az eszkaláció, hanem egy nyugati szempontból kiszámíthatóbb és diplomáciai eszközökön keresztül formálható nemzetközi környezet és a stratégiai stabilitás kialakítása, valamint a transzatlanti együttműködés megerősítése. Ehhez elengedhetetlenül szükséges a globális versenytársnak tekintett kínai kommunista rezsim és a biztonsági fenyegetésnek tekintett putyini Oroszország általi potenciális fenyegetések együttes kezelése. Ennek szellemében keresi Biden a Putyinnal való találkozás lehetőségét, amely leghamarabb júniusban történhet meg.

 

2. Az új szankciós politika alapját az amerikai szuverenitás védelme képezi

Az új elnök beiktatása óta az amerikai kormány két alkalommal vezetett be szankciókat az orosz vezetéssel szemben. Az első csomag hivatalosan Alekszej Navalnij megmérgezésére, valójában az orosz ellenzéki vezető január 17-ei bebörtönzésére adott reakció volt: a március 2-án kihirdetett intézkedések hét orosz kormányzati, rendvédelmi, titkosszolgálati és bírói tisztviselőt, valamint az orosz titkosszolgálatokat célzó egyéni és pénzügyi korlátozásokat jelentettek. Az április 15-ei második intézkedéscsomag keretében Washington 10 orosz diplomatát utasított ki, 32 orosz magánszemélyt, állami entitást és gazdasági társaságot pedig szankcionáltak. A legkeserűbb pirula: Biden megtiltotta az amerikai pénzügyi vállalatoknak, hogy június 14-e után részt vegyenek a rubelben denominált orosz szuverén államadósság elsődleges piaci forgalmazásában.

A kétségkívül látványos szankciós nyitány több szempontból is jelzésértékű. A bideni intézkedések meglehetősen komplexek, és egyértelműen megjelenik bennük a sokszor hiányolt transzatlanti koordináció: lényegében az EU február 22-én, Navalnij bebörtönzése miatt bevezetett szankcióit tükrözik.

A második szankciós csomag bevezetésének hátterében a 2020-as elnökválasztásokba történő orosz beavatkozási kísérletek, valamint a szintén az USA-t célzó SolarWinds-hackertámadások álltak, amelyekre a Trump-adminisztráció érdemben nem reagált. Az új adminisztráció ezekkel az intézkedésekkel (is) megüzente a Kremlnek: nem érdekelt a kétoldalú kapcsolatok további romlásában (Biden ennek szellemében ajánlotta fel a találkozás lehetőségét Vlagyimir Putyinnak). Viszont minden olyan orosz akcióra reagálnak, amelyek célja az amerikai belügyekbe való beavatkozás, illetve, amelyek kiugróan szembemennek az Államok emberi jogi központú külpolitikájával.

 

3. Az új adminisztrációnak bőven maradt mozgástere a szankciók megerősítésére

Bár az új szankciók egyike sem elhanyagolható a Kreml szemszögéből, a Biden által bevezetett intézkedések inkább figyelmeztető, semmint konfrontatív jellegűek.  A drasztikusabbnak vélt lehetőségek már minden bizonnyal az amerikai elnök asztalán vannak, sőt, elképzelhető, hogy ezek valamelyikét Biden kilátásba is helyezte, amikor április 13-án – az orosz katonai mozgósítás közepette – felhívta az orosz elnököt. Egy újabb ukrajnai eszkaláció esetén a következők szerepelhetnek a lehetséges „célpontok” között:

• Az orosz pénzügyi szektor. Az orosz államadósság-finanszírozás tulajdonságaiból kiindulva Moszkva számára gazdaságilag sokkal nagyobb csapást jelentett volna, ha a fent említett második intézkedéscsomag az orosz államkötvények másodpiaci forgalmazását veszi célba, mivel az orosz adósságkereskedésben érdekelt külföldi befektetők elsősorban itt vannak jelen. (Sőt, az erre vonatkozó kockázatokat, vagy legalábbis ennek egy részét az orosz kötvénypiacok külföldi szereplői vélhetően már beárazták.) Ha újabb eszkalációra kerül sor, az orosz bankszektort domináló állami tulajdonú szereplők (Sberbank, Gazprombank, VTB) is előtérbe kerülhetnek, ahogy Oroszország kizárása is a SWIFT nemzetközi bankközi fizetési rendszerből. Utóbbira viszont a jelek szerint már készül a Kreml.
• Állami tulajdonú energetikai vállalatok. Míg az olajpiacot vezető Rosznyefty vállalatot már 2014-ben szankcionálta a Nyugat, az európai kontinens orosz gázfüggősége miatt sem az EU, sem az USA nem vette még célba a Gazpromot. Az orosz gázóriás esetleges pénzpiaci korlátozása várhatóan komoly ellenállásba ütközne az Államok európai partnerei részéről. Szintén lehetőség a Moszkva által priorizált és feltörekvő orosz LNG-szektor piaci szereplői elleni fellépés.
• Putyin-közeli oligarchák szankcionálása. A Navalnij vezette Antikorrupciós Alapítvány (FBK) az orosz ellenzéki vezető bebörtönzését követően részletes javaslatot tett az akkor hivatalba lépő adminisztrációnak arra vonatkozóan, hogyan lépjen fel az oroszországi emberi jogsértésekkel szemben. A Navalnij-listán Putyin belső körének 35 tagja, köztük számos miniszter és oligarcha szerepel, akik javarészt kimaradtak az első, márciusi szankciós csomagból. Navalnij állapotának drasztikus áprilisi romlása után az FBK javaslata ismét előtérbe került. A putyini rendszert de facto működtető orosz állami szereplők és oligarchák elleni fellépés most már kétségkívül megkésett intézkedés volna, viszont ez – egy jövőbeli eszkalációt figyelembe véve – az egyik legerősebb ütőkártya Biden kezében.
• Az Északi Áramlat 2 vezeték. A tervezett német-orosz gázvezetékkel szemben Donald Trump markánsabban lépett fel utódjánál, az előző adminisztráció által meghozott szankciók azonban nem érték el a kívánt hatást az Északi Áramlat 2-vel szemben. Az orosz perspektívából kiemelt geopolitikai projektet a Biden-adminisztráció is ellenzi, ugyanakkor a Kongresszus várakozásai ellenére nem vezetett be szankciókat a vezeték ellen. Ennek oka, hogy javítani kívánják a Trump elnöksége alatt erodálódott amerikai-német kapcsolatokat. (Biden Amos Hochstein személyében egy erre a feladatra delegált különmegbízott kinevezését is tervezte, ez azonban elmaradt.) Mivel a vezeték elkészüléséig már csak hónapok vannak hátra, az amerikai kormánynak erősen limitált a mozgástere. A kongresszusi nyomás ugyan eredményezhet szankciókat, de a vezeték kereskedelmi használatának felülvizsgálata jóval inkább a következő német kormánytól függ.

A felsorolt lehetőségek mindegyikéről elmondható, hogy azok nemcsak az Egyesült Államok, de az európai szövetségesek számára is komoly következményekkel járhatnak egy potenciális orosz megtorlás esetén. A Trump-kormány alatt előfordult, hogy egyes szankciós intézkedések nem várt gazdasági következményekkel jártak, így nem meglepő az óvatosság Bidenék részéről. Az előző adminisztráció szankciós gyakorlatainak felülvizsgálata jelenleg is zajlik. Valószínűsíthető, hogy újabb, és az eddigieknél erősebb szankciókat vezet be az amerikai kormány, ha az Oroszországgal való viszony újabb mélypontra jut – például Navalnij helyzetének esetleges romlása kapcsán vagy egy újabb, az Egyesült Államok belügyeibe történő orosz beavatkozás esetén.

 

Volodimir Zelenszkij Antony Blinken amerikai külügyminiszterrel, forrás: Ukrajna Elnöki Adminisztrációjanak hivatalos oldala

 

4. Biden kitart Ukrajna mellett, de komoly reformokat vár Zelenszkijtől

Az áprilisi ukrajnai orosz katonai mozgósítás és az ezzel potenciálisan együtt járó fenyegetés hatására Biden az elsők között (és első alkalommal) hívta fel Volodimir Zelenszkijt, miközben széles körű és gyors egyeztetések zajlottak a két ország kormánya, hadserege és nemzetbiztonsági csapata között. A régóta várt telefonhívás során az amerikai elnök „megingathatatlan támogatásáról” biztosította ukrán kollégáját, amely Donald Trump kétes hírű ukrán üzelmeinek ismeretében nagy megkönnyebbülés lehetett Kijevben. Bár nem volt teljesen következetes (az amerikai hadsereg az előzetes hírekkel ellentétben nem küldött rombolókat a Fekete-tengeri térségbe), az orosz hadsereg április 22-ei visszarendelésében kétségkívül szerepet játszott az amerikai nyomásgyakorlás: az április 15-ei szankciós csomag az amerikai belügyekbe való orosz beavatkozás nyomán jött létre, időzítéséből adódóan a kelet-ukrajnai orosz mozgósításra adott válasz is egyben. Moszkvának viszont az Azovi-tenger blokádjával sikerült újabb feszültségpontokat kialakítania és előnyökre szert tennie.

A Biden-adminisztráció mindezzel komoly politikai támogatásban részesítette Ukrajnát, az ország pedig továbbra is az amerikai külpolitika egyik prioritása lesz – ezt az üzenetet hordozza Antony Blinken május 6-ai kijevi látogatása, ahogy Victoria Nuland külügyminisztériumi kinevezése is. Biden Ukrajna-politikájának nem meglepő módon viszont van egy másik oldala is: az Egyesült Államok komoly reformokat vár Kijevtől, elsősorban az igazságszolgáltatás és az antikorrupciós küzdelem területén. Utóbbi hátterében nemcsak az értékalapú megközelítés áll, hanem az a külpolitikai összefüggés is, hogy Oroszország a korrupciót politikai fegyverként használja ukrajnai befolyásának fenntartására. Az ukránok hónapok óta keresték már egy esetleges elnöki telefonhívás vagy csúcstalálkozó lehetőségét, az pedig, hogy ez „csak” áprilisban jött létre, elsősorban annak tudható be, hogy a külügynek fel kellett mérnie az ukrán kormány reformok iránti elkötelezettségét. Az amerikai kormány már márciusban jelzést adott Zelenszkijnek, hogy bátrabban lépjen fel az országot uraló oligarchákkal szemben: az ország egyik leggazdagabbját, Igor Kolomojszkijt szankcionálta. Kijev pedig az elmúlt hónapokban egy sor gesztust gyakorolt az amerikai kormánynak, és a korrupció elleni harcban is történt érdemi előrelépés. Más területeken viszont továbbra is jelen van a színfalak mögötti elégedetlenség, amelyet leginkább az ukrán gázszektorra leselkedő orosz befolyás mutat meg.

 

5. NATO-tagság nélkül is új szintre emelkedhet a kétoldalú védelmi együttműködés Kijevvel

Ukrajna szuverenitásának és területi integritásának biztosítása érdekében az amerikai kormány a jövőben várhatóan komoly lépéseket fog tenni. Ennek alapjait hamarosan a Kongresszus fektetheti le egy új, a kétoldalú kapcsolatokat erősíteni kívánó törvénnyel (Ukraine Security Partnership Act). A törvénytervezet 2026-ig évente 300 millió dolláros védelmi támogatást irányoz elő Ukrajnának, megerősített forrásokat biztosít ukrán tisztek képzésére, újabb fegyveres támogatást helyez kilátásba, az éves keretösszegből pedig 150 millió dollárhoz politikai feltételek nélkül juthat hozzá a kijevi kormány. (Ukrajna 2014 óta mintegy 5 milliárd dollárt kapott az USA-tól.) Míg a Biden-kormányzat ezeken felül a védelmi támogatást újabb fegyvereladásokkal, valamint az ukrán lég- és rakétavédelem fejlesztésével fejezheti ki, addig az orosz-ukrán háború békés rendezésére irányuló céljait a leghamarabb azzal demonstrálhatja, ha aktívabb szerepet vállal a békefolyamat diplomáciai részében. Például azzal, hogy különmegbízottat nevez ki az első Trump elleni impeachment-eljárás során lemondásra kényszerült Kurt Volker helyére, tehát, ha politikailag és szimbolikusan is magasabb szintre emeli a diplomáciai jelenlétet. Az amerikai külügy jelenleg is mérlegeli ezt az opcióit, amelyek között szintén szerepel egy szerződéses formába öntött védelmi paktum a két ország között.

Blinken május 6-ai látogatása nem csupán a bilaterális együttműködés lehetséges bővítése szempontjából jelzésértékű, hanem a kijevi tárgyalás időzítése miatt is, amelyre hetekkel az orosz mozgósítás után és egy hónappal a NATO közeledő csúcstalálkozója előtt került sor. Az ukrán külügy intenzíven lobbizik azért, hogy az ország ún. Tagsági Akciótervhez jusson, vagy legalábbis meginduljon az erről szóló érdemi (és nyilvános) konzultáció a tagállamok között. Habár erre irányuló kifejezett nyilatkozatot Blinken továbbra sem tett, az Egyesült Államok a jelek szerint ezt kész elindítani, Biden (virtuális) jelenléte a kelet-európai NATO-tagállamok május 10-ei konferenciáján pedig újabb jele volt annak, hogy az adminisztráció kiemelten kezeli a transzatlanti szövetség keleti végeit. Az áprilisi orosz mozgósításra adott kétélű nyugati válasz mindazonáltal megmutatta, hogy Ukrajna továbbra is messze van a NATO-tagságtól: Törökország, az Egyesült Királyság, Kanada, valamint a balti és (Magyarország kivételével) a közép-kelet-európai államok az ukrán NATO-tagság leghangosabb támogatói, Németország és Franciaország viszont láthatóan nem tartja ezt időszerűnek. Figyelembe véve Ukrajna a transzatlanti szövetség biztonságában betöltött szerepét, valamint azt, hogy a kelet-ukrajnai orosz regulárisok által nyújtott fenyegetés továbbra is fennáll (csak részleges csapatvisszavonásokra került sor), az Egyesült Államok az ország új kongresszusi támogatásával hamarosan új szintre emelheti a kétoldalú védelmi partnerséget, ugyanakkor ez önmagában nem helyettesíti a NATO által nyújtott előnyöket, köztük a kollektív biztonság elvének érvényesülését.

Amennyiben Ukrajna a közeli jövőben nem kap Tagsági Akciótervet, az amerikai kormány számára szintén lehetőség, hogy formálisan is elismerje a két ország közötti stratégiai partnerséget azáltal, hogy kiemelt nem-NATO szövetségi státuszt (Major Non-NATO Ally – MNNA) nyújt Ukrajnának. A Biden-kormány így a Moszkvával szemben továbbra is engedékeny német-francia tandem megkerülésével ismerhetné el a kétoldalú partnerség stratégiai szintjét, az MNNA-státusz pedig kézzelfogható és magasabb szintű katonai és pénzügyi előnyöket jelentene Kijevnek. Ez az opció nemcsak Ukrajna, de a szintén NATO-aspiráns Grúzia számára is lehetőség, ahol a tavaly októberben kitört belpolitikai válság április 19-ei kompromisszumos rendezése teremthet lehetőséget arra, hogy új szintre emeljék a kétoldalú együttműködést, elismerve Grúzia stratégiai szerepét a dél-kaukázusi térségben. Mindenesetre az amerikai külügynek egyelőre nincsenek erre vonatkozó nyilvános tervei. Ukrajna és Grúzia mellett pedig az az új adminisztrációnak egyre fokozottabban kell figyelnie Belaruszra is, ahol egyre látványosabb méreteket ölt az orosz befolyás katonai értelemben is. A Biden-kormány április 19-én Belarusz ellen is szankciókat léptetett életbe, ezek pedig együttesen próbálják akadályozni Minszk szuverenitásának visszaszorulását és a Lukasenko-rezsim represszív működését.

Istrate Dominik

 

Kiemelt kép forrása: GETTY IMAGES