Nem terülj-terülj asztalkám – A 16+1 együttműködés problémái közép-európai perspektívából
Elkábulva a régióval szemben Kína részéről táplált geopolitikai érdeklődéstől, és a lehetőségtől, hogy kényelmetlen szituációkban Peking ellensúlyként szolgálhat számukra Brüsszellel szemben, a közép- és kelet-európai országok jórészt figyelmen kívül hagyták azt a tényt, hogy vélhetően hasznát vehetnék némi ellensúlynak magával Kínával szemben is. Hegedűs Dániel írása.
Kína és 16 közép- és kelet-európai (CEE/KKE) állam 2012-ben hívta életre az ún. „16+1 együttműködést” kapcsolataik szorosabbra fűzése céljából A 16 KKE ország közül 11 az Európai Unió tagja, míg a többiek tagjelöltnek vagy potenciális tagjelöltnek számítanak. Az elmúlt hat év során a 16+1 együttműködés Kína „Egy Övezet, Egy Út” (One Belt, One Road; OBOR) nevű globális stratégiai projektjének az európai hídfőjévé fejlődött, azzal az ambiciózus szándékkal, hogy a közlekedési és szállítási infrastruktúra fejlesztése révén szorosabb összeköttetések jöjjenek létre szélesebb értelemben vett eurázsiai térségen belül, illetve a kínai és európai geo-ökonómiai térségek között.
Nem meglepő módon a kezdeményezést már a kezdetektől komoly aggodalmak kísérték. A 16+1 együttműködés 2018 júliusában is alapvető vitákat vált ki számos nyugat-európai külügyminisztériumban, túl a kezdeményezés hetedik állam- és kormányfői csúcstalálkozóján, melyet idén Szófiában tartottak
2012-ben a 16+1 együttműködés tető alá hozását érthető gyanakvás övezte az Európai Unió részéről, hiszen az egy olyan régión belül alapozta meg Kína geopolitikai befolyását, melyet részben az Európai Unió tagállamai alkottak, részben pedig az EU közvetlen szomszédságában volt található, ahol a bővítési kondicionalitás addig megkérdőjelezhetetlenül garantálta az Európai Unió befolyását. Ugyanakkor a kezdeti aggodalmak, hogy Kína az együttműködési platformot az Európai Unió stratégiai megosztására használhatja, sosem manifesztálódtak. Épp ellenkezőleg, Peking valóban az interkonnektivitás közép- és kelet-európai régión belüli fejlesztésére, az Európai Unió és Kína közötti stratégiai együttműködés előmozdítására fókuszálta az erőfeszítéseit. Ráadásul Brüsszel és Peking kapcsolataiban egyre meghatározóbb súllyal bír a globális szabadkereskedelmi rendszer stabilizálására irányuló érdekközösség a jelenlegi washingtoni adminisztráció egyre kiszámíthatatlanabb és destruktívabb kül- és kereskedelempolitikai lépéseivel szemben, ami a 16+1 együttműködéssel kapcsolatos korábbi nyugat-európai fenntartásokat is nagyban relativizálja.
A fenti vádakkal szemben az érintett kelet-közép-európai tagállamok mindig is akként érveltek, hogy a 16+1 együttműködés gazdaságaik globális nyitásának szerves részét képezi, mely képes lehet enyhíteni a 2008 után évekig nem bővülő, krízis sújtotta európai piactól való függőségüket. A Kínával fenntartott viszony szorosabbra fűzését támogató budapesti és varsói diplomáciai körök sosem késtek hangsúlyozni, hogy a Kínával folytatott kereskedelem, továbbá a közvetlen kínai tőkebefektetések (FDI) aránya messze magasabb számos nyugat-európai gazdaság esetében, mint bárhol Közép- és Kelet-Európában. A nyugat-európai vádakat pedig azzal hárították, hogy a közép- és kelet-európai államok szándékaik szerint pusztán épp úgy részesülni szeretnének a Kínával fenntartott gazdasági kapcsolatok gyümölcséből, amiként azt a nyugat-európai országok is élvezik. A 16+1 együttműködés pedig elsősorban e legitim gazdasági cél eléréséhez szolgál politikai keretként.
Ugyanakkor bármilyen csábítónak is tűnt a gazdasági kapcsolatok elmélyítésének lehetősége, az semmiképp nem bizonyult terülj-terülj asztalkámnak, vagy alacsonyan függő, könnyen leszakítható gyümölcsnek. Napjaink nézőpontjából talán nem helytelen úgy fogalmazni, hogy miközben a 16+1 együttműködés eddig nem igazán váltotta be a résztvevő közép- és kelet-európai államok gazdasági várakozásait, Peking nem egy esetben eredményesen vetette latba az egyes KKE országok felett meglévő befolyását, és ha áttételesen is, de konfliktusokat szított az Európai Unión belül.
A gazdaság területére fókuszálva, Peking egyáltalán nem fukarkodott az ígéretekkel a közép- és kelet-európai régióban, ám az eredmények legtöbbször messze elmaradtak a várakozásoktól. A Kína és a KKE országok közötti kereskedelem arányában ugyan jelentős növekedést mutatott az elmúlt években, ám összvolumene továbbra is igen korlátozott maradt. A legintenzívebb kereskedelmi kapcsolatokat hagyományosan Lengyelország ápolja a régióból az ázsiai gazdasági szuperhatalommal. Ám – a 2017 első háromnegyed évére vonatkozó, legfrissebb elérhető statisztikák alapján – a Kínába irányuló kivitel nem érte el a teljes lengyel export 1 százalékát sem, miközben a Kínából történő behozatal a lengyel import 12 százalékát teszi ki.
Ezek az adatok félreérthetetlenül szimbolizálják a Kínával folytatott kereskedelem keserű piruláját, a közép- és kelet-európai országokat sújtó magas kereskedelmi egyensúlyhiányt. E deficitnek ugyan nem kizárólagos okozói, ám szignifikánsan hozzájárulnak a kínai fél által máig fenntartott szabályozó jellegű piackorlátozó intézkedések, melyek nagyban megnehezítik a közép- és kelet-európai cégek hozzáférését a világ második legnagyobb nemzeti piacához. A legtöbb KKE-i ország esetében Kína nem szerepel a tíz legfontosabb exportpartner listáján, ám stabil helyet foglal el az importrangsorban. Mindezek fényében megkockáztatható a kijelentés, hogy a Kínával folytatott kereskedelem volumennövekedése távolról sem tette lehetővé a közép- és kelet-európai államok számára, hogy mérsékeljék az Európai Unió piacával szembeni függő helyzetüket, ám a Kínából érkező import mennyiségének és vele szoros összefüggésben a Kínával szemben fennálló kereskedelmi deficitnek a növekedése kétségkívül jelentős befolyást biztosít Pekingnek a térségben.
Ugyanakkor a helyzet a közvetlen kínai tőkebefektetések tekintetében, ha lehetséges, még kiábrándítóbb Közép- és Kelet-Európában. A régió országai közül a mai napig Magyarország vonzotta a legtöbb kínai befektetést, ám 2016 végén így is mindössze 254 millió euró értékű befektetésállományról (FDI stock) számolt be a Magyar Nemzeti Bank. Ezzel párhuzamosan az országban befektetett japán FDI 838 millió eurót, a dél-koreai tőkebefektetés értéke pedig 1,447 milliárd eurót tett ki. A számottevően nagyobb lengyel gazdaságban 2016-ban a kínai befektetésállomány 123 millió euróra rúgott. A japán és dél-koreai befektetésállomány többszörösen felülmúlja a közép- és kelet-európai régióban jelenlévő kínai FDI-t, méghozzá a kínai befektetésekhez társuló politikai megfontolások és aggodalmak nélkül. Ezzel összefüggésben tagadhatatlan, hogy Peking globális politikai ambíciói és a KKE régió irányába megnyilvánuló, demonstratív politikai érdeklődése egyértelműen nagyobb súllyal esnek latba, mint a reális gazdasági számadatok, amikor a közép- és kelet-európai országok kormányai a távol keleti partnerekkel és befektetőkkel szembeni elvárásaikat és pozíciójukat mérlegelik.
A fent idézett számok fényében könnyű arra a következtetésre jutni, hogy a Kína és a KKE országok közötti gazdasági kapcsolatok jelentős növekedési tartalékkal bírnak. Ezzel szemben azonban a térségbe irányuló kínai gazdasági expanziónak, különösen a közvetlen kínai tőkebefektetéseknek meglehetősen kemény korlátai vannak. Az elsősorban mergers & acquisitions (egyesülési és felvásárlási, M&A) alapú kínai befektetési stratégiát Nyugat-Európában jelentős mértékben a kínai gazdaság modernizációjához hasznosítható ígéretes innovatív technológiák feletti rendelkezés megszerzése motiválja. Nyilvánvaló módon a közepes fejlettség csapdájában (middle income trap) vergődő, nem kifejezetten innovációs alapú KKE gazdaságok esetében ez a kínai szándék kevésbé elégíthető ki. Hovatovább a legtöbb közép- és kelet-európai ország esetében még mindig az alacsony bérköltségű, viszonylag jól képzett munkaerő biztosítja azt a komparatív versenyelőnyt, ami a közvetlen külföldi tőkebefektetések nagy részét a gazdaságba vonzza. Ugyanakkor ezek a tulajdonságok befektetési szempontból nyilván semmifajta komparatív versenyelőnyt nem biztosítanak a még továbbra is alacsonyabb munkaerőköltségekkel és igen jól fegyelmezett munkavállalókkal rendelkező kínai piaccal szemben. Ez az összefüggés magyarázza a kínai zöldmezős beruházások szinte teljes hiányát a régióban, miközben a japán és dél-koreai tőkebefektetések ezen a területen kimagaslóan teljesítettek. Ezzel szemben a kínai kereskedelmi stratégia és az OBOR beruházási modellje is a fölös kínai termelési kapacitások lekötését, nem pedig azok leépítését vagy kiszervezését szolgálja. A kínai cégeknek nem elsődleges célja a termelési kapacitások kihelyezése a közép- és kelet-európai régióba; sokkal inkább már profitábilisan működő, jó piaci hozzáféréssel rendelkező ipari egységek állnak a kínai M&A felvásárlások célkeresztjében.
A közép- és kelet-európai államok a politikai ellenállóképesség meglehetős hiányáról tettek tanúbizonyságot Pekinggel szemben az elmúlt években. Ugyanez igaz egyébként más EU tagállamokra, például Görögországra is. Természetesen a politikai befolyásolás eszközei és mintázata Kína esetében nem oly mértékben destruktív, mint Oroszország esetében, de nem tekinthető ártalmatlannak sem. Moszkvával ellentétben Peking nem érdekelt európai partnerei destabilizálásában, és nem avatkozik be belügyeikbe sem radikális pártok vagy politikai szélsőségesek támogatása által. Ugyanakkor időről-időre Peking is jelentős politikai nyomás alá helyezett egyes közép-európai és más EU tagállamokat, hogy saját külpolitikai céljai szolgálatában felhasználja őket. Ezt minden kétséget kizáróan demonstrálta Magyarország, Horvátország és Görögország magatartása a dél-kínai tengeri vitában hozott hágai választottbírósági döntés kapcsán, továbbá a kínai emberi jogi gyakorlattal szemben kritikus EU álláspont blokkolása az ENSZ-ben Magyarország és Görögország által. E példák kiválóan szemléltetik, miként ássa alá Kína a közös európai külpolitikai álláspontot számára fontos kérdésekben.
Az egyes uniós tagállamok fent említett destruktivitása javarészt potyautas magatartásra és a politikai elitek egy részének az európai integrációval szemben felvett kívülálló (underdog) attitűdjére vezethető vissza. Ezen államok politikusai számos esetben nem sorolják saját államukat a szoros értelemben vett nyugati centrumországok közé, ahová egyébként globális összehasonlításban minden kétséget kizáróan tartoznak, és nem vallják magukénak a nyugati liberális értékek által dominált európai és nemzetközi intézményeket sem. Számos közép- és kelet-európai kormány szemében Kína hasznos partnernek tűnik, hogy általa némi ellensúlyt biztosítsanak az Európai Unióval szemben, és javítsák saját pozicióikat, például az EU új többéves pénzügyi perspektívájának (MFF) tárgyalásai során.
Tekintettel a fenti megfontolásokra, a 16+1 együttműködést is inkább tekinthetjük egy megosztó, semmint egy összetartó platformnak, éppúgy az Európai Unió, mind pedig a résztvevő közép- és kelet-európai országok nézőpontjából. Peking igen sikeresnek bizonyult az „oszd meg és uralkodj” elvének alkalmazásában, és olyan politikai-gazdasági környezetet teremtett a 16+1 keretein belül, melyben a KKE államok egymással szemben vetélkednek Kína kegyeiért. Elkábulva a régióval szemben Kína részéről táplált geopolitikai érdeklődéstől és a lehetőségtől, hogy kényelmetlen szituációkban Peking ellensúlyként szolgálhat számukra Brüsszellel szemben, a KKE országok jórészt figyelmen kívül hagyták azt a tényt, hogy vélhetően hasznát vehetnék némi ellensúlynak magával Kínával szemben is.
Nyilvánvaló módon, ha a közép- és kelet-európai államok képesek lennének felülemelkedni az egymás közti megosztottságukon, valamint a kínai kezdeményezések által dominált 16+1 együttműködésen belüli ösztönös passzivitásukon, a rendelkezésükre álló külpolitikai eszköztár alkalmazásával is előnyösebb megállapodásokra tudnának jutni Pekinggel szemben. Hovatovább korlátok közé szoríthatnák a nagy sárkány azon képességét is, hogy a saját céljai érdekében – na meg a közös európai külpolitika kárára – kedvére használja a régió egyes EU tagállamait.
Ehhez elsősorban arra lenne szükség, hogy a visegrádi országok, a V4+ formációkban részt vevő államok, vagy esetleg mind a 16 érintett közép- és kelet-európai ország előzetesen koordinálja az álláspontját olyan kérdésekben, mint a Kínával szembeni kereskedelemi egyensúlyhiány, a kínai piacokhoz való hozzáférés regulatív korlátozása, vagy a csalódást keltő kínai befektetési hajlandóság a régióban. Ha legalább egy részük egységes üzeneteket tudna megfogalmazni, és egységes hangon kommunikálna Pekinggel, már önmagában lehetővé tenné, hogy az eddigi helyzethez képest saját súlyuk felett tudják képviselni érdekeiket. Az olyan diplomáciai formációk, mint a V4+Japán pedig lehetővé tudnák tenni Japán, illetve mutatis mutandis Dél-Korea megszólítását, és esetleg új narratív és talán intézményi-politikai keretek életre hívását egy intenzívebb gazdasági és politikai együttműködés számára. Az ilyen jellegű diplomáciai lépések hozzájárulhatnának a Kínával kapcsolatban a KKE régióban uralkodó, Peking számára kivételezett helyzetet teremtő narratíva relativizálásához, és egy olyan kompetitív befektetői környezet kialakításához, ahol Kína teljesítménye, vagy annak hiánya is számít, nem pusztán Peking politikai üzenetei. Nem utolsó sorban pedig lehetőséget biztosíthatnának közép- és kelet-európai vállalkozások számára a japán és dél-koreai gazdasági konglomerátumok értékteremtési láncaiban való fokozottabb integrációra, és arra, hogy a KKE országok közelebbi kapcsolatokat létesítsenek olyan politikai és gazdasági szereplőkkel, akik – Kínával szemben – kevesebbet ígérnek, de többet teljesítenek.
A szerző politológus, az amerikai German Marshall Fund elemzője.
