Helyi önkormányzatok az Orbán-rezsimben: ellensúlyok vagy építőkövek?
A polgármesterek helyben erős politikai szereplők, az önkormányzatok autonómiájának gyengülése miatt azonban egyre kiszolgáltatottabbak a központi kormányzatnak. A totális függésbe taszított kistelepülések így mára sokkal inkább tűnnek a rendszer építőköveinek, mint potenciális ellensúlynak, de az Orbán-rezsim keretei között minden eddiginél jobban szűkült a nagyvárosok politikai mozgástere is. A közhiedelemmel ellentétben tehát nem az a legfőbb választóvonal a helyi önkormányzatok között, hogy kormánypárti vezetésű-e egy település vagy sem, ennél meghatározóbb a méret és a gazdasági erő.
Az utóbbi időben ismét felröppent az a híresztelés, miszerint létrejöhet a „polgármesterek pártja”. Kétséges, hogy ennek jelenleg van-e bármi alapja, tény viszont, hogy 2019 után Szabad városok munkacímen történt már erre irányuló kísérlet, noha végül a Karácsony Gergely főpolgármester nevéhez fűződő kezdeményezés elhalt. Kérdés, hogy a helyben valóban erős politikai szereplőknek számító polgármestereknek érdeke-e egyáltalán országos szervezkedésbe kezdeniük. Mint ahogy az is, hogy lehetnek-e a polgármesterek a központi kormányzat ellensúlyai. Az alábbiakban ezeket a kérdéseket járjuk körül.
Erős polgármesterek
Az idén egy napon rendezett önkormányzati és európai parlamenti választás sokadszor bizonyította, hogy a választókkal közvetlen kapcsolatot ápoló polgármesterek a politikai rendszer bivalyerős szereplői helyben. Hiába vont el a kormány jelentős forrásokat és jogköröket az ellenzéki vezetésű önkormányzatoktól az elmúlt években, számos 2019-ben győztes ellenzéki pártállású városvezető meg tudta őrizni a tisztségét. Így például Nemény András Szombathelyen vagy az országos politikában elbukott Márki-Zay Péter Hódmezővásárhelyen kifejezetten nagy fölénnyel nyert. Ugyanígy a Fidesz polgármestereinél sem ritka, hogy sokkal jobban szerepelnek, mint a pártjuk. Székesfehérváron például évek óta kirobbanthatatlan hivatalából Cser-Palkovics András, de megtartotta székét Papp László debreceni polgármester is, annak ellenére, hogy a kormánypárt szavazatvesztése a hajdúsági megyeszékhelyen volt a legnagyobb. Csepelen a Fideszből kilépett Borbély Lénárd a szavazatok közel 70 százalékát megszerezve verte agyon ellenzéki és kormánypárti kihívóit, ami szintén jelzi az inkumbens polgármesterek erejét.
Leginkább ez utóbbi eset mutat rá arra a keveset elemzett jelenségre, hogy némely polgármester politikai ereje a kormányzat számára még akkor is aggasztó lehet, ha történetesen fideszes településvezetőről van szó. Ahogy Csepelen, úgy máshol is előfordulhat, hogy egy politikus a helyi beágyazottságára építve önállósodik. Az Orbán-rezsimben pedig nem nézik jó szemmel a túlzott autonómiát, sem az országos, sem a helyi politikában, de még a párton belül sem. Ha valaki mégis önállóságra tesz szert, az zavart okozhat a hatalmi gépezetben. Nem véletlen, hogy az önkormányzatok utolsó jelentősebb bevételét adó iparűzési adóval kapcsolatban hosszú idő óta nincs döntés a kormánypártban, és az előzetesen bejelentett tervek ellen épp fideszes városvezetők, például Balassagyarmat és Debrecen polgármesterei tiltakoztak a leghangosabban.
Az Orbán-rezsim éppen ezért mind a belső problémák és kibeszélések megelőzése, mind az esetleges ellenzéki erőközpontok kiépülésének megakadályozása érdekében folyamatosan szűkíti az önkormányzatok autonómiáját, különösen azok pénzügyi önállóságát.
Az önkormányzatok kivéreztetése
A helyi önkormányzatok autonómiájának visszavágása hosszú folyamat volt, leginkább lassú kivéreztetésnek mondható.
Magyarországon a rendszerváltás idején, a tanácsrendszerre adott reakcióként rendkívül erős helyi önkormányzatok jöttek létre. Az 1990-ben kialakult helyhatósági rendszer az erős politikai és pénzügyi önállósággal rendelkező települések szintjén decentralizált, a gyenge megyei szinten centralizált feladat- és hatásköri szisztémára épült. Bár a települések pénzügyi mozgástere később fokozatosan szűkült, az önkormányzatiság alapjai két évtizedig stabilnak bizonyultak, a 2010–2014 közötti törvényalkotási időszak viszont már jelentősebb változásokat hozott.
A 2010 után kiépülő Orbán-rezsimben ugyanis a központi kormányzat jelentősen visszavágta az önkormányzatok autonómiáját, nehogy politikai alternatíva képződhessen vele szemben helyi szinten. Mivel ekkorra a települések jelentős része vészesen eladósodott, a pénzügyi konszolidáció ígéretével a kormány lényegi ellenállás nélkül vezényelhette le a központosítást, és alakíthatta át az önkormányzatok feladat- és hatásköri rendszerét.
Az 5000 lakos alatti települések teljes körű adósságkonszolidációban, az 5000 lakosnál népesebb települések (városok, megyei jogú városok, fővárosi kerületek és a Fővárosi Önkormányzat) arányosan részleges átvállalásban részesültek – ennek többek között az volt oka, hogy a nagy adósságok (a kötvénykibocsátások) a nagyvárosok és a megyék esetében voltak jellemzők. A települési önkormányzati szektor eladósodásának mértékét jelzi, hogy csak az 5000 lakos alatti települések közül 1710 községi, nagyközségi önkormányzat volt érintett. A 2014 tavaszán befejeződő önkormányzati adósságkonszolidáció során az állam által átvállalt teljes adósságállomány értéke 1344,4 milliárd forint volt.
Ezzel párhuzamosan az új Alaptörvény, illetve a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (továbbiakban: Mötv.) – azaz a rendszerváltás idején elfogadott önkormányzati törvényt felváltó új kétharmados jogszabály – a korábbi jogi szabályozáshoz képest jelentős átalakításokat eredményezett.
A Mötv. kötött feladatfinanszírozási rendszert alakított ki, amely egyúttal a központi költségvetési támogatások csökkenését is magával hozta. Ennek eredményeként az önkormányzatok pénzügyi mozgástere szűkült, a legtöbb település számára elengedhetetlenné vált korábbi gazdálkodási gyakorlatuk újragondolása, a helyi adóztatási tevékenység átalakítása. Az új feladatfinanszírozási rendszer kialakítása során a központi kormányzat tudatosan alulbecsülte az egyes ellátandó feladatok költségigényét, ezzel arra kényszerítette az önkormányzatokat, hogy saját bevételeikkel egészítsék ki az állami normatívát a kötelező feladatok ellátására is. Így az önkormányzatok kénytelenek saját bevételeiket – vagy azok jelentős részét – feláldozni a kötelező feladatok ellátásának biztosítására, miközben kizárólag ezek a források állnak rendelkezésre ahhoz, hogy önálló fejlesztéseket vigyenek véghez, és önkéntes feladatokat vállaljanak. Mára egy nagyobb településen is a költségvetés 85-90 százalékát elviszik a kötelező feladatok, így saját célokat alig tűzhetnek ki.
Ennek nyomán az önkormányzatok politikai mozgástere szűkül, mivel mind nehezebben képesek az alapvető szolgáltatások biztosításán túl a helyi körülményekre szabott önkéntes szolgáltatásokat nyújtani. Ráadásul az Európai Unió kohéziós támogatásaiból megvalósuló fejlesztésekbe is egyre kevesebb a beleszólása az önkormányzatoknak. A kormány központilag meghatározott és gyakran pártpolitikai érdekek alapján pántlikázott fejlesztési programokat indít a települések számára. Ilyen a megyei jogú városoknak címzett ún. Modern Városok Program 2016-től, majd 2018 után a Magyar Falu Program.
Az új finanszírozási modell bevezetése mellett az Mötv. egy másik jelentős, úgymond „az önkormányzatok gazdasági stabilitásának helyreállítását és fenntartását célzó” rendelkezést tartalmaz. Eszerint a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvétele vagy más kötelezettségvállalása feltételhez, illetve a kormány hozzájárulásához kötött. Magyarán, az önkormányzatok hitel felvételével sem növelhetik a pénzügyi mozgásterüket, ha azt a központi kormány nem engedi, utóbbinak pedig indokolni sem kell az esetleges elutasító döntését.
Az önkormányzati rendszer átalakításával felerősödött pénzügyi kitettség miatt a helyi autonómiát egyre inkább a központi kormányzattól való függőség váltotta fel. Az önkormányzatok anyagi forrásaik elapadása nyomán elfogadták a központosítást, sorra mondtak le az általuk fenntartott intézményekről (pl. iskolák, kórházak) illetve, jog- és hatásköreikről. Ez a folyamat a koronavírus-járvány idején tetőzött, amikor a kormány a vészhelyzeti jogalkotást kihasználva további bevételeket (pl. gépjárműadó) és jogköröket (pl. építésügyi hatósági jogköröket) vont el az önkormányzatoktól, miközben a járványkezelés bizonyos feladatait áthárította rájuk. Míg tehát a világ sok országában a települések plusz pénzt kaptak a Covid idején, hogy hatékonyabb legyen a járványkezelés, addig Magyarországon forrásokat vett el a központi kormány az önkormányzatoktól, sőt, átmenetileg még azt is megtiltotta számukra, hogy adót emeljenek vagy új adókat vessenek ki. Később a kormány kompenzálta a települések egy részét a járvány utáni válság miatt elszenvedett veszteségeik miatt, de ez többnyire pártpolitikai alapon történt, azaz főként a kormánypárti vezetésű települések kaptak támogatást.
A politikai megkülönböztetést a kormánypárti politikusok többször egészen nyíltan meg is fogalmazták. Lázár János például 2023-ban Hódmezővásárhely vonatkozásában kijelentette: „Ha a hódmezővásárhelyiek újraválasztják Márki-Zayt, semmilyen kormányzati támogatásra nem számíthatnak”. Ha tehát egy település lakói „jól szavaznak”, akkor az önkormányzatnak lesznek forrásai, ha nem jól szavaznak, akkor nem lesz támogatás. Körösényi András egyik cikkében a Lázár János által megfogalmazott gyakorlatot rendszerszintű jelenségként írta le, fordított elszámoltatásnak nevezve azt: „a kormány – a végrehajtó hatalom vezetője – számonkéri az állampolgárokon, hogy miként szavaztak a választásokon, és ez alapján jutalmazza vagy szankcionálja őket. Azaz nem a választópolgárok számoltatják el a képviselőjüket, illetve végső soron a kormányt, teljesítményükről (mennyire képviselik a közérdeket, közjót), hanem megfordítva. A kormány számoltatja el a választókerületet, vagy egy várost, azaz az állampolgárokat „szavazói teljesítményükről”: arról, hogy kellő mértékben támogatták-e a kormánypárt képviselőjelöltjét, vagy sem. Azokban a választókerületekben illetve településeken, ahol győzelemre segítik a kormánypárti jelölteket, jutalmat kapnak: azaz visszakapnak adóforintjaikból, és még mások adóforintjaiból is. Akik nem, azok nem kapnak, ők csak befizetnek. Ez a hatalomgyakorlási mód a képviselet meglehetősen bizarr formáját hozza létre: egyfajta fordított elszámoltatást” – mondja Körösényi.
Mindezek nyomán a magyarországi települések túlnyomó többségében ma már csak névlegesen működik az önkormányzat. A jelentős saját bevétellel nem rendelkező falvak és a kisvárosok teljesen kiszolgáltatottak a központi kormányzatnak, a megválasztott, többnyire „független” polgármesterek itt nem autonóm politikai vezetők, hanem jellemzően a kormány meghosszabbított karjaként működnek, hiszen pozíciójuk sokkal inkább függ a hatalmon lévők jóindulatától, mint a helyi választópolgároktól.
A főváros, a fővárosi kerületek, a megyei jogú városok, illetve egyes középvárosok esetében maradt még valamennyi önállóság és politikai mozgástér, amennyiben számottevő saját bevétellel rendelkeznek.
A címben feltett kérdésre tehát az a válasz adható, hogy mára elsősorban a település mérete, illetve gazdasági súlya dönti el, hogy az adott önkormányzat építőkő vagy ellensúly az Orbán-rezsimben. A kistelepüléseknek már esélyük sincs arra, hogy utóbbiak legyenek, a nagyobb települések sorsa pedig jelenleg dől el.
