A kórháztörvény módosításáról

A kórháztörvény több szinten zajló vitája során megjelentek ugyan szakmai kérdések, de ezeknél jóval hangsúlyosabb szerepet kaptak a politikai viták, a vagyonátmentéssel kapcsolatos kijelentések. A betegek érdekei csak másodlagos szempontként kerültek elő a vitában. A kórháztörvény-vita utolsó szakasza pedig már nem is a tartalomról, hanem alkotmányossági kérdésekről szólt, amelynek csúcspontját az államfői hatáskör értelmezési kérdései jelentették.

HÍR: Mádl Ferenc köztársasági elnök az Alkotmánybírósághoz fordult, miután az Országgyűlésnek megfontolásra visszaküldött kórháztörvényt a képviselők június 23-án változtatás nélkül elfogadták, és így az államfő azt az Alkotmánynak megfelelően aláírta. A köztársasági elnök három alkotmányértelmezési kérdéssel fordult a testülethez. Azt szeretné megtudni, 1. csorbultak-e a jogai amiatt, hogy nem kapott meghívót a rendkívüli ülésre; 2. Kimeríti-e az újratárgyalás fogalmát az a tény, ha a visszaküldést követő néhány órán belül, viszonylag rövid vita után, az Országgyűlés változtatás nélkül elfogadja ezt a törvényt; 3. mindenképpen alá kell-e írnia a törvényt, ha azt másodszor is megszavazza a Parlament. Nem érinti ugyanakkor a kórháztörvény 2003. július 1-i hatálybalépését az, hogy az államfő kérdéseivel az Alkotmánybírósághoz fordult.
ELEMZÉS: 1990. óta egyetértés van abban, hogy a magyar egészségügy finanszírozási és szerkezeti oldaláról egyaránt alapos reformra szorul. Az 1990-től hivatalban lévő kormányok között pedig egyetértés volt abban - legalábbis a végrehajtott egészségügyi programok szerint -, hogy politikai szempontból előnyösebb nem hozzányúlni az ágazathoz. Így az elmúlt 13 év az elhalasztott reformok sorozata a magyar egészségügyben. A nagy kormányzati reformprogramok végrehajtása, illetve végre nem hajtása a választási racionalitás szempontjával magyarázható. Hivatalba lépésüket követően a választásokat nyert politikai erők konfliktusokkal járó reformok helyett inkább berendezkednek, saját pozíciójukat igyekeznek stabilizálni, vagy a Medgyessy-kormány esetében jóléti programjaikat teljesítik (100 napos program), amely után nem marad elegendő idő és költségvetési tartalék a rendkívül forrásigényes ágazati reformokra. Ugyanezen okból a kormányzati ciklus második felében már nem költekeznek, inkább "hangulatjavító intézkedéseket" hoznak.

Az elhalasztott reform

Az egészségügy a költségvetés egyik legnagyobb pénznyelője, melynek működését az elmúlt évtizedben folyamatos bírálatok érték. A szakma kevesellte az állam által juttatott pénzt, miközben az átalakítást sürgetők bírálták az orvosi szakma túlzottan hierarchikus működését és a paraszolvencia-rendszert. A finanszírozási (azaz a társadalombiztosítási) rendszer régóta esedékes átalakítása mellett az egészségügy kizárólag a szolgáltatási szektort érintő külső forrásbevonással is hatékonyabbá tehető: ennek egyik módja az újabb adók kivetése, másik pedig befektetők bevonása. Az első megoldást - saját politikai érdekeinek megfelelően - egyetlen kormány sem támogatta, a második megoldásra viszont több lehetőség fogalmazódott meg.

Az egészségügyi szektorban részleges privatizációt jelentett, hogy - Gógl Árpád egészségügyi miniszter javaslatára - a háziorvosi praxisok az orvosok tulajdonába kerülhettek. Ezzel egy időben gyakorlattá vált az, hogy gyógyintézményekben profitérdekelt vállalkozások működtetnek - elsősorban diagnosztikai - részlegeket. Az Országgyűlés 2001. végén fogadta el az Orbán-kormány második egészségügyi minisztere, Mikola István által beterjesztett kórháztörvény-javaslatot. A 2002-es országgyűlési választások után az MSZP-SZDSZ többség e javaslat több elemét felfüggesztette (egy megalkotandó új törvény 2003. július 1-jei hatálybalépésig).

Különbségek a jelenlegi elképzelések között

A Mikola-féle kórháztörvény és a jelenlegi Csehák-féle jogszabály között alapvető különbséget jelent, hogy míg a 2001-es szabályozás nem engedte profitorientált vállalkozások tulajdonszerzését (kizárólag költségvetési intézmények, önkormányzatok, közintézmények, non-profit vállalkozások, egyházak, alapítványok, közhasznú társaságok juthattak tulajdonrészhez), addig a most hatályba lépett törvény ezt lehetővé teszi. Korábban tiltott volt, hogy szakmai befektetők - gyógyszer-, gyógyászatisegédeszköz- és műszergyártók - tulajdont szerezzenek, az új szabályozás szerint ez lehetséges. A tulajdonlás szempontjából szintén alapvető különbséget jelent, hogy az előző törvény a kórházak egy önálló részlegénél is lehetővé tette a tulajdonszerzést, az új törvény szerint az intézményeket a lehetővé tett privatizáció során is egyben kell tartani. A már létező, és a hírekben feltételezett érdekeltségeket figyelembe véve a különbség abból a szempontból is megfogalmazható, hogy kik az esetleges privatizáció kedvezményezettjei. Míg a Mikola-féle javaslat az orvosok felső, befolyásos rétegei számára teremtett volna lehetőséget, addig a Csehák-féle javaslat elsősorban az ágazatban érdekelt vállalkozásokat hozná helyzetbe.

A kórháztörvény kommunikációja

Az egészségügyi tárca kezdetben alapvető, stratégiai hibát követett el a kórháztörvény kommunikációja kapcsán. A Medgyessy-kormány rosszul indított kórháztövény-kommunikációja elsőként a befektetőkről, a strukturális átalakulásról szólt, és nem a betegek helyzetéről. A kormány eleve védekező kommunikációt folytatott a javaslat kapcsán. Felszólalói a privatizációból indultak ki, azt hangsúlyozva, hogy a magánosítás nem kötelező. Az első időszak legfontosabb üzenete így negatív állításokra épült. Az új törvénnyel kapcsolatos kommunikáció nem a betegeket, célozta meg, hanem az egészségügyi szakmát, ami szintén a védekező típusú kommunikációnak tekinthető.

Az ellenzék azonban nem csak ezáltal lett "helyzetbe hozva". A bírálatok egy régóta fennálló, a rendszerváltásig is visszanyúló értelmezési keretbe illeszkedtek, s ez növelte a támadások hatékonyságát. A Fidesz-MPSZ, az MDF és a csatlakozó érdekképviseleti szervek, valamint a polgári körök is kihasználták azt, hogy az MSZP-t könnyen kapcsolatba lehetett hozni a rendszerváltás előtti állami vagyon privatizációjával. Valójában csak egy logikai sort kellett felállítani, mely a következő sémára épült: "az állami vagyont az MSZP átmentette, a jelenlegi MSZP-vezette kormány is privatizál (pl. az ellenzék példaként említette a bankprivatizációt), így a kórháztörvény nem szólhat másról, mint a szocialistákhoz közeli gazdasági körök számára kedvező újabb állami vagyonkimentésről". A privatizáló MSZP toposzát erősítette a Medgyessy-kormány hátráló kommunikációja.

A kórháztörvénnyel kapcsolatos ellenzéki bírálatok másik megközelítése szintén jól bejáratott alapokon áll. A Medgyessy-kormány önkormányzati politikája eddig is fontos támadási pontja volt mind a Fidesznek, mind az MDF-nek. Mindkét ellenzéki pártban fontos szerepet töltenek be önkormányzati politikusok, és a Fidesz átalakulásával létrejövő tagozatok közül kettő - az önkormányzati és a kistelepülési - is a helyhatóságokkal kapcsolatos. Az ellenzék a kormány önkormányzati politikáját összekapcsolta a kórháztörvénnyel, azt állítva, hogy a nehéz anyagi helyzetben lévő önkormányzatok számára nincs más út forrásaik bővítésére, mint a tulajdonukban lévő egészségügyi intézmények privatizációja. Ez az állítás az egészségügyi kormányzatnak azon, sokat hangozatott érve ellen irányul, amely szerint a privatizáció nem kötelező, csak egy lehetőség a forrásszerzésre.

A kórháztörvény vitájában fontos szerepet játszottak szakmai és civil szervezetek, valamint a polgári körök, amelyek véleménye között több ponton is egyezés mutatkozott. A Csehák-féle javaslatot ellenzők egyszerre igyekeztek megjeleníteni a politikai és szakmai ellenérveket, miközben hatékonyan alkalmaztak populista üzeneteket is (szegénykórház, a fizetésre képtelenek ellátásának megtagadása). A kórháztörvény ellen közösen tüntettek a polgári körök, a Magyar Orvosi Kamara (MOK), valamint az Egészségügyi Dolgozók Demokratikus Szakszervezete (EDDSZ). Alkalmanként más civil szervezetek is csatlakoztak hozzájuk, például a baloldali Első Magyar Szociális Fórum. Mánya Kristóf, volt Fideszes országgyűlési képviselő személyében össze is kapcsolódtak a polgári körök és a MOK, hiszen az első kórháztörvény-ellenes demonstráción is felszólaló Mánya a Mátrai Polgári Körök Szövetségének elnöke, valamint a MOK tisztségviselője is. Amíg a pártok kommunikációja elsősorban a privatizációs érdekeltségekre helyezte a hangsúlyt, addig a szakmai testületek és a civilek nagyobb jelentőséget tulajdonítottak az egészségügyi ellátáshoz való alkotmányos jog kérdésének. A kórháztörvény ellen az MDF és az EDDSZ igyekezett szélesebb társadalmi bázist összekovácsolni azzal, hogy aláírásgyűjtésbe kezdtek a javaslat elfogadása ellen.

A Medgyessy-kormány igyekezett megosztani az ellenzők táborát azzal, hogy a miniszterelnök és az egészségügyi miniszter is találkozott a MOK vezetőivel. A kormány taktikája hatékonynak bizonyult, mert a szakmai szervezet kezdetben a kórháztörvény teljes visszavonását követelte, illetve ennek elmaradása esetére sztrájkot helyezett kilátásba, de a felső szintű találkozó után ezt már csak a MOK radikálisabb szárnya (például a polgári körös Mánya Kristóf) emlegette. Medgyessy Péter miniszterelnök és az egészségügyi tárca vezetése azzal mélyítette a MOK - valószínűleg amúgy is létező - megosztottságát, hogy a szakma követeléseinek egy részét beemelte a javaslatba. A MOK elnökségének visszahívását követelte a szervezet küldötteinek egy része, miután megállapodás született arról, hogy az orvosok szakmai garanciákat kapnak a privatizált intézmények működtetésében, valamint kedvezményes hitelben részesülhetnek, egy még pontosabban meg nem határozott konstrukció szerint.

A kórháztörvény elfogadása előtti utolsó akadályra számított a Medgyessy-kormány, így az aláírás előtt Csehák Judit egyeztetett Mádl Ferenc köztársasági elnökkel, aki azonban megfontolásra visszaküldte a megszavazott jogszabályt az Országgyűlésnek. A Medgyessy-kormány már úgy jelent meg, mint amely széles körű egyeztetéseket folytat, mind politikai, mind szakmai szinten, és éppen ezért volt váratlan az a határozottság, amellyel a szocialista-szabaddemokrata többség még az államfői vétó napján, változtatás nélkül ismét megszavazta a javaslatot. A kórháztörvény vitája ezen a ponton vált alkotmányossági kérdéssé.

Az államfői vétó figyelmen kívül hagyása elterelte a figyelmet a kórháztörvény tartalmi kérdéseiről. Mádl Ferenc köztársasági elnök, a második körben általa aláírt jogszabály ürügyén három kérdésben kérte az alaptörvény értelmezését. A három kérdés egyszerűen megfogalmazva kérdez rá a köztársasági elnök jogkörének terjedelmére: 1. mit jelent a "visszaküldeni megfontolásra" államfői jog; 2. kötelező-e a köztársasági elnöknek másodszorra aláírnia a törvényt; 3. csorbultak-e elnöki jogai azzal, hogy az Országgyűlés rendkívüli ülésére (amelyet a Fidesz házszabály-ellenesnek nyilvánított) nem kapott meghívót. Ezekben a kérdésekben az Alkotmánybíróság várhatóan ősszel hozza meg állásfoglalását.