2006: a törvénysértés kampánya
Mint minden választás körül és után, most is felerősödött a kampányfinanszírozás újraszabályozásával kapcsolatos vita. A pártok döntési helyzetben vannak: „szemérmességből” érintetlenül hagyják az irreális szabályozást , vagy növelik az átláthatóságot és emelik a kampányra fordítható keretet. Bár a nyilvánosság erősítése politikailag kockázatosabbnak tűnik, csak ez állíthatja vissza a választások és politikusok presztízsét és terelheti ésszerű korlátok közé a pártok költekezését.
A modern demokráciákban évtizedek óta tapasztalható folyamat, hogy a pártok évről évre több vagyont költenek el a kampányra. Ez a folyamat elsősorban a „zsákmánypártok” politikában betöltött szerepének növekedésével függ össze. A fejlett demokráciák néppártjai egyre inkább azzal az igénnyel lépnek fel, hogy minden szavazói csoportot megszólítsanak, a szavazók pedig ezzel párhuzamosan az utóbbi évtizedekben kevésbé „mechanikus” módon szavaznak, azaz nem feltétlenül saját társadalmi érdekeiknek megfelelő pártokat támogatnak. Ennek következtében egyre nagyobb szerepet kap a szavazók meggyőzése és megerősítése, azaz a kampány.
A kampányköltések fokozatos növekedése a fegyverkezési versenyhez hasonló logikát követ. Bár külön-külön minden szereplőnek érdekében állna kampányköltségeinek visszafogása, ezt egyik politikai szereplő sem vállalja – mivel ezzel alulmaradhatna a választási küzdelemben. Egy kétszereplős helyzetben az a rendszer a fogolydilemmára emlékeztető problémát eredményez: bár mindkét szereplőnek érdeke lenne, hogy közösen visszafogják kampánykiadásaikat, egyik fél sem vállalja az azzal járó jelentős kockázatot, hogy egyoldalúan csökkentse azokat – és ennek következtében végül mindkét fél a mozgósítható anyagi erőforrásainak maximumát beveti a kampányban. Jellemző adat e tekintetben, hogy az Amerikai Egyesült Államokban 1972-ben hozzávetőleg 425 millió dollárt költöttek a politikai tevékenységekre, ez 1996-ra 4 milliárd dollárra emelkedett.
A kampányra fordított költségek modellje játékelméleti megközelítésben
| B párt sokat költ | B párt keveset költ | |
| A párt sokat költ | Magas költségek, kiegyenlített esélyek | A párt jelentős előnye |
| A párt keveset költ | B párt jelentős előnye | Alacsony költségek, kiegyenlített esélyek |
Mivel a választók leginkább a tömegkommunikáción keresztül találkoznak a pártokkal, egyértelmű, hogy a pártok versenyében leginkább azok a szereplők tudnak valódi sikereket elérni, akik jelentős összegeket tudnak fordítani a választók meggyőzésére. A szerény anyagi forrásokkal rendelkező pártok sokszor teljesen kívül maradnak a választók látómezején, gyakorlatilag nem léteznek a közvélemény számára. Bár a sok pénz és a magas kampányköltségek önmagukban nem szavatolják a politikai sikert, az elköltött pénz és a szavazatok száma között erős összefüggés mutatkozik. Egy kampányszakértő, Bruce Newman például a költségek összesítése alapján arra a megállapításra jutott, például az utóbbi évtizedekben az amerikai választási kampányokban minden esetben az a párt győzedelmeskedett, mely nagyobb összegeket tudott mozgósítani a korteskedés során.
A párt-és kampánypénzek kezelése gyakorlatilag minden országban ellentmondásokkal, feszültségekkel terhes – nem találhatunk olyan fejlett demokráciát, ahol ne robbant volna ki valamilyen botrány az illegális pártfinanszírozással kapcsolatban. Néhány példa: Nagy-Britanniában Tony Blair, Franciaországban Jacques Chirac, Németországban Helmut Kohl, Olaszországban Ingrida Udre, Amerikában Tom Delay, míg Izraelben Ariel Sharon keveredett gyanúba – és a vádaknak szinte minden esetben korrupciós színezete is volt (általános aggályok: az állami pénzek „befolyatása” a pártkasszába, illetve a támogató csoportok érdekeinek kiszolgálása a kormányzati munka vagy a törvényhozás során).
A kampányfinanszírozás tekintetében a demokratikus államok számos közös vonásban osztoznak. Minden modern demokráciában léteznek bizonyos szabályok és korlátok a választási kampányok során elköltött pénzekre vonatkozóan. A pártok bevételeinek köre általában szabályozott: pl. más államoktól, illetve költségvetési intézménytől (állami támogatáson felül) nem fogadhatnak el adományokat. A rendszeresen előkerülő botrányok következtében a szabályozás egyre részletesebbé válik: mind több területet ölel fel, és nő a szankciók száma is. Az európai országokban a pártok támogatást kapnak az állami költségvetésből – ugyanakkor ez a támogatás minden esetben csak kiegészítő jellegű, a pénzek többsége a magánszférából „folyik be” a pártkasszákba. A pártoknak általában nyilvánossá kell tenniük a gazdasági működésüket, gazdálkodást, a választási kampányra vonatkozó bevételeket és kiadásokat erre feljogosított állami szervek ellenőrzik, a szabálytalanságokat pedig törvényben lefektetett módon szankcionálják.
Az egyes országok párt-és kampányköltéseire vonatkozó szabályozásában ugyanakkor jelentős eltérések is tapasztalhatóak. Egyes országokban a pártok gazdálkodása általános törvényekben (pl. választási törvényben) rögzített; máshol (mint Nagy-Britanniában) külön törvény szabályozza azt – ami többnyire részletesebb, alaposabb és kevésbé kijátszható rendszert eredményez. További különbség, hogy a pártok gazdasági tevékenységét milyen széles körben vizsgálhatja az erre feljogosított szervezet: Nagy- Britanniában és Kanadában a felügyeleti szervek például a pártokhoz kötődő civil szervezetek költségvetését is ellenőrzik és korlátozzák. A kampányhoz nyújtott állami támogatás országtól függően lehet közvetlen vagy közvetett. Közvetlen támogatás esetén a pártok előre kapják a pénzt a kampányra (ez a rendszer működik Magyarországon), közvetett esetben pedig az utólagos számla alapján térítik vissza a felhasznált pénzek egy részét (például Kanadában). További, jelentős különbségeket láthatunk a tekintetben, hogy a törvények szabályozzák-e pártok által a kampányban elkölthető összeget, és ha igen, hol húzzák meg annak felső határát.
A kampányfinanszírozás szabályozása: nemzetközi példák
| Kanada | Nagy-Britannia | Németország | Olaszország | |
| Felügyelő szervezet |
Fő Választási Biztos |
Választási Bizottság | Szövetségi Számve-vőszék | Kincstárügyi minisztérium, képviselőház + szenátus elnöke |
| Állami párt-ámogatás formája | Közvetett (utólagos költségpótlás), a költségek 50%-áig | Előzetes | Előzetes | Előzetes + utólagos |
| Költség megha-tározása | Választó-örzetenként | Országosan | n. a. | Országosan, utólagos regionális korrekcióval |
| Kampányra fordítható maximális költség | 0,62 $ X a választók előzetes listáján szereplő nevek száma a választó-kerületben | Pártonként kb. 20 millió font | n. a. | Korábban: egy-egy jelölt által 80 millió líra X 10 X a választó-polgárok száma a szavazókörben |
| Elszámolási kötele-zettség | A pártoknak a választás költségeiről, a jelöltnek a kampány költségeiről és pénzügyeiről |
Adományo-zásról és pártpénzek felhasz-nálásáról |
Párt könyvelést vezet vagyonáról
|
n.a. |
| Az elszámolást végzi | Jelöltek pénzügyi megbízottja | Pártpénztáros | A párt elnöksége | n. a. |
Hazánkban a törvények meglehetősen puhán szabályozzák mind a párt-mind a kampányfinanszírozás kérdéskörét. Gyakorlatilag 1997 óta nincs változás a törvényi szabályozásban, a kampányra elkölthető pénzügyi kereteket pedig a rendszerváltás óta nem szabályozták újra – az 1990 óta végbement jelentős infláció ellenére sem.
Az 1989. évi XXXIII. törvény a pártok működéséről és gazdálkodásáról (Párttörvény), módosítva az 1990. évi LXII. törvény, és az 1992. évi LXXXI. törvény által;
1989. évi XXXIV. törvény az országgyűlési képviselők választásáról (Választási törvény), módosítva az 1997. évi C. törvény által;
1991. évi XLIV. törvény a pártok székházhoz juttatásáról, valamint a 2000. évi XCIV. és XCV. törvény a pártok használatában lévő állami tulajdonú ingatlanokról.
Támogatás rendszere. Minden jelölő szervezet, amely a választásokon jelöltet állít; központi költségvetési támogatásra jogosult a jelöltállítással arányosan. A független jelöltek a jelölő szervezetek jelöltjeivel azonos támogatást kapnak. A költségvetési támogatásra országosan fordítható pénzeszköz összegét az Országgyűlés állapítja meg, és a Pénzügyminisztérium utalja ki a pártoknak. A támogatás felhasználásáról a jelölő szervezeteknek és a független jelölteknek a választást követő 30 napon belül el kell számolniuk a Pénzügyminisztériumnál. Ennek összege a rendszerváltás óta minden esetben százmillió forintot tett ki.
A kampányköltések felső határa. A független jelöltek, illetőleg a jelölő szervezetek a választásra jelöltenként legfeljebb egymillió forintot fordíthatnak, ami alól a közös listát állított pártok sem jelentenek kivételt. Ezen felül a politikai szereplők a százmilliós költségvetési támogatáson osztoznak. Ez a nagy pártok esetében gyakorlatban azt jelenti, hogy a választásokra – hivatalosan – körülbelül 400 millió forintot költhetnek.
Nyilvánosság. Az 1992-ben módosított Párttörvény szerint a pártok csak kétévente kötelesek nyilvánosságra hozni beszámolóikat. Az Állami Számvevőszék a felhatalmazott szerv a nyilvánosságra hozott adatok helyességének ellenőrzésére. A pártoknak és jelölteknek a választás második fordulóját követő két hónapon belül a Magyar Közlönyben nyilvánosságra kell hoznia a választásra fordított pénzeszközöket, azok „forrását és felhasználásának módját”. A kötelező, Magyar Közlönyben publikálandó elszámolásról 1997-ben született parlamenti döntés (korábban sem határidőt, sem szankciót nem írt elő a jogszabály, így a pártok 1990-ben és 1994-ben sem teljesítették ebbéli kötelezettségüket). A kampánypénzekre vonatkozó megszorítások tekintetében a párttörvény általános szabályait kell alkalmazni: a pártok és jelöltek külföldi kormánytól, állami cégtől nem fogadhatnak el támogatást, és nem fogadhatnak el névtelen adományt sem.
Ellenőrzés. A választásra fordított pénzek felhasználását az Állami Számvevőszék a választás második fordulóját követő egy éven belül hivatalból elvégzi a parlamentbe jutott politikai erők esetében (egyéb esetben csak ha más jelölt és jelölő szervezet azt kérelmezi). Mivel a pártok a Számvevőszék észrevételei nyomán több esetben is módosítanak beszámolóikon, akár két-három évig is eltarthat, míg a végül hibátlan beszámolót nyilvánosságra hozzák, és az eredeti és a javított változat gyakran köszönőviszonyban sincs egymással (Juhász Gábor: Kampánypénzhomály, 1990-2002. In: Hol A Határ? És Könyvek, 2002, 193-200).
Szankcionálás. Az a párt vagy jelölt, mely túllépi a törvényben megjelölt kampányfinanszírozási limitet, köteles a túllépés értékének kétszeresét a központi költségvetés részére 15 napon belül befizetni. Jelentősebb szabálytalanságok esetén az Állami Számvevőszék felkérheti az ügyészséget vizsgálat kezdeményezésére.
Láthatóság. A törvény értelmében azon hazai támogatók nevét, akik 500,000 Ft-nál, illetve azon külföldi támogatók nevét, akik 100,000 Ft-nál nagyobb összeget adományoztak, nyilvánosságra kell hozni.
Számok bűvöletében
A hazai gyakorlat csak igen távolról követi azt az elvet, melyet a választási törvények lefektetnek. A pártok számára előírt és ténylegesen elköltött kampánypénz között tátongó szakadék teljesen zárójelbe teszi a törvényi előírásokat. 2006-ban minden korábbinál erősebb kampánydömping volt tapasztalható: a pártok hirdetései intenzívebben voltak jelen mind a közterületeken, mind a nyomtatott és elektronikus média hirdetési felületein – ráadásul a kampány jóval korábban elkezdődött, mint az előző választások alkalmával, már jóval a hivatalos kampányidőszak előtt. (lásd például az MSZP imázskampányát, illetve a Nemzeti Konzultációt). Amennyiben figyelembe vesszük a hazai hirdetési költségek jellemzőit – miszerint például egész oldalas újsághirdetés nem hozható ki egymillió, országos óriásplakátkampány százmillió forintból – könnyen belátható, hogy a hivatalos, 386 milliós keret elvben sem lenne betartható. Az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet összesítése alapján a nagy pártok a hirdetésekre (a kreatív, a szervezői és a gyártási munkálatokat is beleszámítva) a kampányidőszakban az előírt összegnek legalább a tízszeresét költötték el -és az összeg még nem tartalmazza a levelek, szórólapok, ajándékok és rendezvények közel sem elhanyagolható költségét. A szervezet adatai szerint a két kis parlamenti párt nagyságrendileg kevesebbet költött ugyan, de ők is jelentősen meghaladták a megszabott költségkeretet.
A TNS Media Intelligence felmérése szerint áprilist megelőzően az MSZP 1,3 milliárd, a Fidesz 1,1 milliárd, a két parlamenti kispárt is 400-500 millió forintot költött hirdetésekre. Az AGB Nielsen Media Research mérése szerint március elsejétől a második fordulóig az MSZP 615, a Fidesz 248, az SZDSZ 213 és az MDF 161 millió forintot adott ki csak a televíziós hirdetésekre. A közterületeken a Fidesz 1,6 milliárdot, az MSZP 715 milliót fordított reklámfelület bérlésére. Bár elképzelhető, hogy a listaárakon számolt költségek némileg meghaladják a tényleges árakat, az összesítésekből alapján úgy tűnik: minden párt jelentősen túlköltekezett a kampányban.
• A törvényben szabályozott politikai kampányidőszak és a pénzügyi elszámolási szempontból releváns kampányidőszak nem fedi le egymást (ld. a 2006-os példát, amikor az intenzív kampány már egy évvel a választások előtt elkezdődött);
• a törvény nem határozza meg a választási költség fogalmát;
• nem egyértelmű hogy mit kell az elszámolás szempontjából anyagi támogatásnak tekinteni (pl. ingyenes választási hirdetés);
• a törvény nem határozza meg pontosan, hogy milyen formában kell a választásra fordított összegeket, azok forrásait nyilvánosságra hozni;
• a törvényben szabályozott 60 napos beszámolási kötelezettség irreálisan rövid;
• a törvény nem ad útmutatást az egyéni jelöltek nyilvántartási kötelezettségét illetően.
További problémát jelent az ellenőrzési lehetőségek korlátozottsága: a törvény megtiltja az állami szerveknek, hogy figyelemmel kísérjék a pártok pénzügyeit. Egyedül az Állami Számvevőszék vizsgálja a pártok pénzügyeit, melynek lehetőségei e téren korlátozottak. Ha hibát talál a beszámolókban, felkéri a pártokat, hogy egy javított változatott hozzanak nyilvánosságra, a hibás számvitelt azonban nincs lehetősége szankcionálni. A Számvevőszék az adományozók személyével kapcsolatban sem vizsgálódhat, és nincs lehetősége arra, hogy vizsgálatot folytasson a pártok pénzügyi partnerei körében.
A pártok mögötti gazdasági érdekeltségek teljes láthatatlanságához vezet, hogy a hazai jogszabályok ugyan előírják az adományok forrásának feltüntetését, a gyakorlatban a legtöbb támogató nevét nem ismerheti meg a közvélemény, mivel sok adomány közvetítő szervezeteken (például civil szervezetek, alapítványok) keresztül jut el a pártokhoz – melyek többségének ellenőrzésére az Állami Számvevőszéknek nincs jogosultsága (kivételt csak a hivatalos pártalapítványok képeznek).
A szabályozás anomáliáival és a törvények állandó megsértésével a pártok magukat teszik ki a korrupció és a tisztességtelenség gyanújának. A pártok szavahihetősége is csorbul, mivel a nyilvánosság felé tagadják a túlköltekezés tényét – hisen nem ismerhetik be a törvénysértést. Az álszent szabályozás által kikényszerített törvénytelen gyakorlat tovább csökkenti a politikai elit és a (részben törvénytelen kampánnyal pozícióhoz jutott) parlamenti képviselők presztízsét, és hitelteleníti a korrupció és a feketegazdaság felszámolására tett kormányzati erőfeszítéseket.
... és megoldási javaslatok
A választási rendszer problémáinak felszámolására az utóbbi években számos megoldási javaslat fogalmazódott meg, melyek fő célja a párt-és kampánypénzek láthatóságának növelése:
• Állami Számvevőszék ellenőrzési és szankcionálási jogköreinek kiterjesztése.
• További ellenőrző szervek felállítása.
• A pártokhoz kötődő civil szervezetek ellenőrzési lehetőségének megteremtése; a párt közeli cégek, alapítványok pénzköltésének kampányköltségként való elszámolása (a pártok gazdasági támogatóinak felfedésével szemben ugyanakkor ellenérvek is megfogalmazhatóak: egy párt kormányra jutva „megbüntetheti” az ellenoldalt támogató gazdasági köröket – például a közbeszerzések során).
• A kampányfinanszírozási beszámolók formátumának egységesítése az összehasonlíthatóság érdekében.
• A természetbeni juttatások közzétételének szabályozása.
• Külső szervezetek (pl. a médiavásárló cégek) adatainak felhasználása a pártok kampányköltéseire vonatkozó becslésekhez.
A pártokhoz juttatott adományok által kikényszerített korrupció felszámolására rendhagyó ötletek is napvilágot láttak. A Yale két neves jogászprofesszora, Bruce Ackerman és Ian Ayres például azzal a javaslattal állt elő, hogy a párttámogatások nyilvánossága helyett lehetővé kell tenni, hogy a pártok ne ismerjék az adományozókat. A pártok a pénzt olyan számlára kapnák, melyen nem követhető nyomon a befizetők kiléte – így mind a politikusok, mind a közvélemény számára rejtve maradna a támogatók köre.
Az elképzelés szerint ez mentesítheti a politikusokat a törvényhozásban és kormányzati munkában a lobbicsoportok nyomása alól – így jelentősen csökkenne politikai pozícióval való visszaélések száma. Kérdésként merülhet fel, hogy a politikai realitásoktól elrugaszkodott javaslat megvalósítása esetén a gazdasági csoportokat mi késztetné a pártok támogatására, és hogy a támogatók nem választanák-e a támogatás illegális kerülőútjait annak érdekében, hogy adományuk a későbbiekben mégis hasznosuljon a politikai döntéshozatalban.
Mint minden választás után, ismét előtérbe került a politikai pártok dilemmája. A politika két népszerűtlen intézkedés közül választhat: növelje a kampánypénzek átláthatóságát és a kampányra fordítható pénzek összegét, vállalva az érdekcsoportokat eltakaró „fügefalevél” lerántásából fakadó rövidtávú közfelháborodást, vagy hagyja érintetlenül jelenlegi szabályozást, intézményesítve a törvénytelen kampányolás gyakorlatát.
A törvénysértések felszámolásában csak a realista megközelítés lehet célravezetpő: mivel nincs olyan jogszabályi-intézményi környezet, melyet a pártok ne játszhatnának ki, célszerű a törvényeket a gyakorlathoz igazítani. A kampányra fordítható pénzek felső határának megemelése (vagy akár eltörlése) nélkül a pártok továbbra is jelentősen túl fogják lépni e törvényekben megszabott kereteket.
Tökéletes és kijátszhatatlan kampányfinanszírozási szisztéma nem létezik. A kampányköltések tekintetében megengedőbb, de azok nyilvánosságát jobban megkövetelő szabályrendszer ugyanakkor ésszerű korlátok közé szoríthatná a pártok költekezését. Az előírások arra kényszeríthetik a pártokat, hogy a vagyont a választók számára elfogadható módon gyűjtsék össze és használják fel – ellenkező esetben a mostaninál jóval keményebb szankcióval: a szavazók bizalommegvonásával kell szembesülniük.
