A változatosság mégsem gyönyörködtet
A kilencvenes évek elején a politikai elit egységes célként tűzte ki a pártállami időkben működő erősen központosított oktatási rendszer átalakítását, az iskolák és a pedagógusok autonómiájának növelését mind a finanszírozás, mind a működés tekintetében. A mai, irányításában elaprózott és képzés strukturájában változatos oktatási rendszer hatékonyságáról azonban erősen megoszlanak a vélemények.
A hazai oktatáspolitikára az irányítás elaprózottsága jellemző. A szabályozás és a felügyelet rendszere folyamatos küzdelmek során alakult ki. Ennek tétje három tényezőben ragadható meg: az alsóbb szintek szabadsága a tananyag összeállításában és az alkalmazott pedagógiai módszerekben, a minőségbiztosítási és alkotmányos alapjogi szempontok érvényre jutása az oktatás folyamatában, továbbá a hatékony, de nem erőszakos állami ellenőrzés fenntartása az intézmények felett. Az aktuális erőviszonyok függvényében az oktatási rendszer számos kilengést élt meg a liberalizáció és a centralizáció végletei között, de jelenleg összességében erős decentralizáltság jellemzi mind a szerkezeti, mind tartalmi szabályozás, mind a finanszírozás terén. Az oktatásirányítás elaprózottsága miatt ugyanakkor a kormányzat az oktatásban zajló folyamatok irányát csak részben képes meghatározni – a rendszerrel kapcsolatos kritikák ennek ellenére minden esetben a tárcával szemben fogalmazódnak meg.
A kilencvenes évek elején a politikai elit egységesen célul tűzte ki a pártállami időkben működő erősen központosított oktatási rendszer átalakítását, az iskolák és a pedagógusok autonómiájának növelését mind a finanszírozás, mind a működés tekintetében. A hogyanról azonban heves politikai vitákat folytattak a bal-és jobboldali pártok.
Az 1993-as közoktatási törvény – melyet hosszú évekig tartó szakmai és politikai viták nyomán fogadtak el Mádl Ferenc minisztersége idején – az önkormányzatok hatáskörébe utalta az ingyenes és 16 éves korig kötelező közoktatás megszervezését (az óvodák és általános iskolák a települési, míg a középfokú és szakoktatás a megyei önkormányzatok hatáskörébe tartoznak). Már az 1985-ös oktatási törvény (mely önkormányzati - illetve akkor még tanácsi - alapra helyezte az oktatás-szervezést) 1990-es módosítása is lehetővé tette az állami és önkormányzati szerveknek iskolák alapítását, az új törvény azonban bővítette a sort: egyházi jogi személyek, kisebbségi önkormányzatok, gazdálkodó szervezetek, alapítványok, egyesületek és más jogi személyek, valamint természetes személyek szabadon alapíthatnak intézményeket (1).
A települési önkormányzatok ettől kezdve ugyanakkor szabadon át is adhatták a fenntartás jogát – például az egyházaknak is. Az állami oktatás-kontroll alól kivételt képeztek az egyházi működtetésű intézmények. A törvény liberális ellenzői éppen az egyházaknak tett engedmény miatt támadták az Antall-kormány oktatáspolitikáját. A legemlékezetesebb oktatáspolitikai fordulat a törvény „főpróbájának” tekinthető Dabas-Sári-ügy volt. A társult települési önkormányzat az 1993. szeptemberi iskolakezdésre a sári iskolát átadta a katolikus egyháznak, míg a közel tíz kilométerre fekvő dabasi általános iskolát ajánlotta fel a világi oktatást választó gyermekek részére. A szülők tiltakozásából országos politikai botrány lett, majd a többhetes kultúrpolitikai és világnézeti állóháború után az iskolát megosztották az egyházi és a világi közoktatás között, így két, oktatásra teljesen alkalmatlan intézmény jött létre.
A rendszerváltást követő első ciklus éveiben óriási szabadság, egyúttal áttekinthetetlenség jellemezte az oktatási viszonyokat. Az oktatási kérdésekben gyenge központi kormányzattal szemben a 2700 iskolafenntartó önkormányzat egymással és a szakmai központtal kevéssé egyeztetett, önálló tevékenységet folytatott, és sokszor laikusként döntött lényeges szakmai kérdésekben (2). Az oktatási autonómia a hazai rendszer esetében nem az iskolai szervek választhatóságát jelentette, hanem a választott települési önkormányzatok, és az általuk megerősített tantestületetek önállóságát a szakmai központtal szemben.
A szakmai kontrollt a – rövid életű – tankerületi oktatási központok (TOK) létrehozásával kívánta biztosítani az Antall-kormányzat: az egyébként nem közigazgatási feladatot ellátó szerv jogában állt a helyi oktatási programok felülvizsgálata, az iskolaigazgatók és tanfelügyelők kinevezése. Ezt a lépést – tekintve, hogy a TOK-vezetők többsége a kormánypártok közelében tevékenykedő szakemberek közül került ki – az önkormányzatiság megsértéseként értékelték és támadták ellenzői.
A Horn-kormány idején az oktatásirányításról hozott törvény (3) a felemás szerepet betöltő kerületi oktatási központok megszüntetésével az Országos Közoktatási Intézetre (illetve a megyei pedagógiai szervekre), majd 1999-től a közvetlenül a miniszter alá tartozó Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpontra bízta az oktatás-ellenőrzés feladatát, megyei, térségi szervezeti rendszer nélkül. A központi szerv felelt az ellenőrzési, mérési, értékelési és minőségbiztosítási feladatok irányításáért, valamint hatósági feladatokat látott el, ugyanakkor a fejlesztési irányok meghatározásában és az információs rendszer működtetésében is részt vett. A decentralizált magyar oktatási igazgatásba ugyanakkor nem épült bele a középszint, ez elsősorban a hosszú távú tervezést és a regionális szintű hatékonyság növelését akadályozta és akadályozza ma is (4).
Franciaország oktatási rendszere nemcsak patinás, de centralizációjáról is híres. A mindenki számára egyaránt elérhető – és 1959-től kezdődően 16 éves korig tartó – közoktatásban mindössze 15 százalékban vannak jelen a magánintézmények. Az oktatás 1963 óta egységes, központilag kidolgozott tanterv szerint zajlik. Az oktatás felügyeletét a széles jogkörrel felruházott minisztérium mellett a 28 tanügyi régió (élén a rektorral) végzi. A gyermekek 8 és 11 éves korukban esnek át teszt jellegű tudásfelmérésen. A vizsgák köztudottan szigorú volta miatt érettségire nem jelentkezik minden végzős, és nem is teljesíti azokat csak a résztvevők háromnegyede.
Az alsó középfokú képzés után szigorúan elválik a hallgatók útja: vannak, akik 16 éves korukra szakmát szereznek, mások a négyéves képzésben érettségihez, vagy ötéves rendszerben szakmához és érettségihez jutnak. Minden iskola hasonló felépítésben tagozódik be a rendszer valamely szintjére, a nálunk kialakult sokszínűség nem jellemző. A rendszer erősen hierarchikus és vizsgaközpontú, már az elemi iskola első osztályát is sokan megismétlik.
A közoktatás intézményrendszerét ért legnagyobb kihívás az oktatás vertikális tagozódásának változása kapcsán jelentkezett. Már a rendszerváltást megelőzően megjelentek a korábbi 8 osztályos alapképzés és a 4 (vagy 5) osztályos középfokú képzés rendszerét áttörő – döntően egyedi tantervi engedélyezéssel működő – 6-8 osztályos gimnáziumok. Mivel a tananyag szerkezete is egyre inkább az egyes életkorokhoz kötődő műveltségi szintek szemléletét honosította meg a korábbi, évfolyamokra bontott tantervvel szemben, egyre könnyebbé vált az átjárás az egyes iskolatípusok között. Ennek köszönhetően minden ciklusban eltérő iskolaszerkezetet preferált az Országgyűlés, és egyszerűsítés jogcímén a szülők számára szinte átláthatatlan rendszert hozott létre. Az 1993-as törvény 10 évfolyamban határozta meg az alapképzést, mely az alapműveltségi vizsga letételéig zajlik. Az általános iskolák lehetőséget kaptak arra, hogy tíznél kevesebb évfolyammal működjenek, míg a gimnáziumok – a szakközépiskolák nem – megkapták a jogot, hogy alapfokú okmányokat is kiállítsanak. Szintén innen datálható a szakképzés szerkezetének megváltozása is: kizárólag a harmadik évfolyamtól (16 év) zajlik szakmai képzés, addig közismereti alapozó tárgyakat tanulnak a hallgatók (a 10. évfolyamig ugyanis általános iskolai alapképzés folyik). Ezzel jelentősen kitolódott a szakképzés időtartama is.
Magyar Bálint első miniszteri megbízatása idején a kormány 18 évre tolta ki a tankötelezettséget. A módosítás így ismét visszaállította a 8 osztályos alapképzés és a 4 osztályos középiskola rendszerét – annak ellenére, hogy továbbra is tíz évfolyamban határozta meg az alapműveltség megszerzésének határidejét – majd 1999-ben véglegesen eltűnt az alapműveltségi vizsga a rendszerből (ezzel párhuzamosan a szakképző intézmények is lehetőséget kaptak „pályaorientációs tárgyak” oktatására is az alsóbb évfolyamokon). Az alakuló második Gyurcsány-kormány programja és kormánypárti politikusok nyilatkozatai alapján el kívánják törölni a 8 osztályos gimnáziumokat, mert behozhatatlan egyenlőtlenségeket hoznak létre az oktatási rendszerben (5). Az új kormány a 6+6-os oktatási formát részesíti előnyben – és ezt a célt rögzíti a kormányprogram is (6).
Az új – az MSZP-SZDSZ koalíciós kormányok történetében első szocialista – miniszter feladata lesz az előző ciklusban megkezdett reformok folytatása is. A 2003-as közoktatási törvény amennyire radikális lépéseket tett az oktatás tartalmi kérdéseiben (évismétlés tilalma, könnyített, képességfejlesztő szemléletű tananyag stb.), annyira kevés előrelépést eredményezett az iskolaszerkezet átalakítása, racionalizálása terén. Úgy tűnik, elodázhatatlan például annak az eldöntése is, hogy a kormányzat egy hatékonyabb de ritkább földrajzi tagozódású alapiskolai rendszer fenntartását támogatja, vagy akár erőszakkal is igyekszik megtartani a kistelepülések intézményeit (7).
Hazánkban Az oktatáspolitika „szent tehenévé” váltak falusi iskolák – mikor közülük sok gyakorlatilag a működőképesség határára jutott az egyre csökkenő hallgatói létszámnak köszönhetően. Ezek jövőjéről azonban még a kormánypártok is eltérően vélekednek, ugyanis SZDSZ-es politikusok többször nyilatkoztak úgy, hogy felesleges megtartani az életképtelen struktúrákat, az MSZP azonban elkötelezett az alsó tagozatok megtartásában. A „meccset” az új oktatási miniszter bizottsági meghallgatása alapján inkább a szocialista párt nyerte; mivel Hiller István kifejezetten hangsúlyozta: kistelepülési iskolákat nem kíván megszűntetni – a végleges döntés halogatását mutatja ugyanakkor az a kitétele, miszerint a téma még „felülvizsgálatra szorul” (8).
A felsőoktatással kapcsolatban szintén az autonómiatörekvések oldaláról éri a legtöbb támadás a mindenkori kormányzatot. A kritika másik lényeges eleme annak eltérő értelmezéséből fakad, hogy a kis létszámú (de minőségi) elitképzés, vagy a tömegképzés szolgálja inkább a nemzetgazdasági és társadalompolitikai célok érvényesülését. Kétségtelen, hogy a hazai felsőoktatás a kilencvenes években tömegágazattá nőtte ki magát: míg a felsőfokú képzés időtartama alá eső generációk létszáma mindössze 12 százalékkal nőtt, addig megháromszorozódott a képzésben résztvevők száma. A tömegoktatás ugyanakkor nemzetközi tendencia is, mely összefügg a foglalkoztató szektor korlátozott munkaerő-felszívóképességével. Azáltal, hogy egyre többen vesznek részt a felsőoktatásban, kitolódik a munkavállalás kezdetének időtartama is – így a fiatalabb korosztályok kevésbé jelennek meg a munkanélküliségi statisztikákban.
A rendszer kimeneti oldalán jelentkező problémákkal a legtöbb politikai erő egyetért: a képzési idő kitolódásával – ma 100 dolgozóra közel 70 tanuló jut – egyre többen kerülnek diplomásként a munkaerőpiacra, de ez nem feltétlenül tükrözi a munkaadói oldal szükségleteit (9). A megszerezhető szakképzettségek köre nem követi rugalmasan a piac elvárásait, a képzés kevéssé gyakorlatias, a folyamat végén megszerezhető diploma sok esetben az érettségi korábbi szerepét veszi át: sokkal inkább az alapműveltségek és jártasságok megszerzéséről tájékoztatja a munkaadót, mint egy jól körülhatárolható szakterülethez való hozzáértéséről.
A felsőoktatás eddigi legnagyobb reformja 1996 után kezdődött. Az oktatásfejlesztésre szánt világbanki kölcsön egyik feltétele a túlságosan szétaprózott, gyakori párhuzamosságokkal terhelt egyetemi rendszer racionalizálása volt (10). Az intézmények egyesítését, elsősorban területi alapon a Horn-kormány kezdte meg, majd a folyamat az Orbán-kormány alatt gyorsult fel – a baloldal egyre erősödő támadásaitól kísérve. A folyamat nem értékelhető egyértelmű sikerként: ÁSZ 2003-as jelentése arra hívta fel a figyelmet, hogy bár néhány területen (így például az oktatói minőség és néhány szervezési kérdés terén) történt előrelépés, a párhuzamosságok nem tűntek el a rendszerből, és ellenérdekeltség miatt a költségvetés racionalizálása sem történt meg (11). A sokszor kierőszakolt integrációt az autonómia elvesztéseként élték meg az intézmények, és gyakran konzerválta is a rendszerben meglévő ellenségeskedést.
A 2005 tavaszán, a Gyurcsány-kormány idején elfogadott új felsőoktatási törvényt éppen az autonómia visszaállításaként értékeli a két kormánypárt, az MSZP és SZDSZ választási programja. Az új törvény egyrészt igyekszik elősegíteni az egyetemek gazdálkodói tevékenységét, emellett meghonosítani a piaci-menedzseri szemléletet azok vezetésében. Ennek érdekében a szakmai kontrollt biztosító Szenátus (korábban Egyetemi Tanács) mellett külső szakemberekből álló gazdasági irányítótestület működik. A Mádl Ferenc köztársasági elnök által kért normakontroll során az Alkotmánybíróság elutasította a törvény jó néhány rendelkezését. A novemberben elfogadott új jogszabály az eredeti könnyített verziója: a gazdasági irányító testületbe mégis bekerülhetnek az oktatók, a miniszter közvetlenül nem, csak bíróság útján szankcionálhatja a megalakulás elszabotálását, míg a kormánytól ismét visszakerült a rektori konferenciához a képzési területek stratégiai meghatározásának joga.
Az ellenzék a kezdetektől bírálta a felsőoktatás liberális reformját, a Fidesz azonban – az MDF-el ellentétben – a bolognai folyamat által megkívánt struktúra 2006-os bevezetését is túl korainak tartotta, bár az erről szóló Bolognai Nyilatkozatot Pokorni Zoltán minisztersége idején írták alá. Az új törvény rövid párhuzamos együttélés után 2010-re véglegesen bevezeti a 3+2+3-as rendszert. Az Orbán-kormány szakminiszterének utóbbi években tett nyilatkozatai alapján ez a lépés meggondolatlan; bizonyos esetekben – ilyen például a tanárképzés – meg kellene hagyni a régi rendszert, illetve az intézményekre kellene bízni a választást (12).
A kormányzat helyzetértékelésével szemben az ellenzék elsősorban azt vitatja, hogy túlképzés lenne, a Fidesz szerint sokkal inkább a jelentkezők ellátásához szükséges infrastruktúra fejlesztésében küzd óriási lemaradással a kormányzat. A kormány valóban létszámcsökkenést vár a folyamat
Az Európai Unió nemzeti hatáskörben hagyja az oktatáspolitika kérdését, azonban törekszik azoknak a változásoknak az elősegítésére, melyek megteremtik a nemzeti oktatási rendszerek európai szintű átjárhatóságát, illetve egységes tudásközponttá alakítják a közösséget. Az 1999-ben aláírt Bolognai Nyilatkozat 2010-re egységesíteni kívánja a képzési struktúrákat, hogy egyrészt megkönnyítse és szorgalmazza a fiatalok mozgását, másrészt egyszerűbbé tegye a munkaadók dolgát az egyes oklevelek, szakképesítések megítélésében.
A kívánatos képzés kétciklusú, minden ciklus végén önállóan is piacképes diplomával (a gyakorlatban a 3 éves alapképzés 2 éves mesterfokozattal, majd újabb 3 éves doktori fokozattal bővíthető). A folyamat végére Európában egységesül a kreditrendszer, ezzel javul a hallgatói mobilitás. A Berlini Konferencia időközben 2005-re hozta előre a folyamat kívánatos végét.
tól: az államilag támogatott helyek száma a felmenő rendszerben folyamatosan csökkenne, és elsősorban a gazdasági szereplőkkel egyeztetett képzési területekre szorítkozna (13). Ezen a téren nincsen teljes egyetértés a koalíciós erők között. Bár a túlképzés dilemmáját éppen Horn Gyula emlékezetes bon mot-ja fogalmazta meg először 1995-ben – „minek annyi filozófus?” – a szocialista választási program az infrastrukturális fejlesztésre és a szociális dimenzióra helyezte a hangsúlyt, míg az SZDSZ továbbra is kitart a tömegképzés keretei között elitképzési struktúrában dolgozó rendszer átalakítása mellett.
Jegyzetek és források
1. Szüdi János: A közoktatás változásai. Új Pedagógiai Szemle, 2001/06
2. Sáska Géza: Az autonómiák kora. In: Educatio 2002/1. 42. p.
4. Dr. Balász István: A közigazgatási reform és az oktatási szektor.
5. A nyolc évfolyamos gimnáziumok "lefölöznek", Népszabadság 2006. május 27.
6. Új Magyarország – a második Gyurcsány-kormány választási programja
7. Az oktatási rendszer egyik súlyos problémája a hozzáférés egyenlőségének biztosítása, mely elsősorban a kistelepüléseken jelentkezik. Az oktatási rendszer rugalmatlan: az önkormányzatok érdekeltek a kis létszámú iskolák fenntartásában is, ezt a tendenciát a normatív állami támogatás is erősíti, ezáltal azonban alacsony hatékonyságú, elaprózott iskolaszerkezetet konzerválnak. Megszűnésükkel azonban sérül a szabad iskolaválasztáshoz és a közoktatáshoz való jog, illetve a távolabbi iskolák látogatása mind a szülőkre, mind a gyerekekre súlyos terheket ró.
8. Marad a kétszintű érettségi. Magyarorszag.hu, 2006. június 6.
9. Ezzel Magyarország az OECD fejlett államainak sorához közelít, anélkül, hogy a szükséges fejlesztések, és a struktúra modernizálása végbement volna.
10. Időközben az Orbán-kormány felmondta a világbanki megállapodást, mert a pénzpiacokról már kedvezőbb hitelekhez juthatott. Ld.: Sok sokk – interjú Chikán Attilával, Heti Válasz 5. évf. 41. szám
11. Bittó Zoltán: ÁSZ-jelentés a felsőoktatási integráció eddigi tapasztalatairól
13. Egyes szakértők arra hívják fel a figyelmet, hogy korai a túlképzéssel riogatni, hiszen a diploma még mindig jó befektetés.
