Ki élősködik a köz pénzén?

Az oktatás finanszírozásának alapelvei a rendszerváltás után gyakorlatilag változatlanok maradtak: mai napig az állam a fő pénzforrás. Hazánkban a tandíj gyakorlatilag kikerült a racionális viták hatóköréből, a szimbolikus küzdelemben eddig az ellenzék látszik felülkerekedni.

Az oktatás anyagi forrásainak biztosításával kapcsolatos alapelvek a rendszerváltást követően lényegében változatlanok maradtak. A rendszerben ugyan történtek módosulások, a kezdetekhez képest ugyanis lényegesen differenciáltabb támogatási formák jelentek meg, ám ez fokozatosan valósult meg, és mind a mai napig az állam maradt a fő finanszírozó. A közoktatás finanszírozásában több ponton az 1996-os év hozott jelentősebb fordulatot, a felsőoktatásban pedig a tandíj 1995-ös bevezetése, amit azonban 1998-ban a hivatalba lépő Orbán-kormány szinte azonnal eltörölt. A finanszírozási rendszer átalakítását nehezíti, hogy a diákok – elsősorban a felsőoktatásban tanulók – nem érdekeltek benne, ehhez ugyanis nekik maguknak is hozzá kellene járulniuk a képzéshez, ez azonban az „ingyenesen biztosított” – valójában jelentős adóterhekből finanszírozott – szolgáltatások megszűnésével járna.

A magyar közoktatás finanszírozásának alapelvei az 1990-ben elfogadott önkormányzati törvényből, az 1993. évi közoktatási törvényből, valamint ennek az 1996. évi módosítása során megfogalmazott ágazati-szakmai követelményekből vezethetők le. E törvények alapján megállapítható, hogy a közoktatás finanszírozási rendszere Magyarországon három alapvető elvre épül:

• Az alap- és középfokú oktatás biztosítása a helyi (területi) önkormányzatok feladata.

• Az állam, azaz a központi költségvetés a jogszerűen működő iskolafenntartóknak olyan összegű támogatást biztosít, hogy az fedezze a feladatellátás költségeinek jelentős részét – bizonyos esetekben pedig a teljes összeget.

• A feladatok ellátásába és azok finanszírozásába jelentősebb korlátozások nélkül bekapcsolódhatnak más szereplők (pl. egyházak, alapítványok, magánszemélyek).

A közoktatás rendszerének működéséhez szükséges pénzügyi fedezetet tehát az állami költségvetés és a fenntartó saját forrásokból származó hozzájárulása biztosítja, melyet a tanuló által igénybevett szolgáltatás díja és egyéb saját intézményi bevételek (pl. saját vállalkozásból, pályázatokból) egészíthetnek ki. A közoktatást célzó állami támogatásoknak két formája van: a létszámfüggő normatív támogatás, mely alanyi jogon megilleti a közoktatási feladatokat ellátó önkormányzatokat; és a céltámogatás, mely pályázat útján nyerhető el. Ezeken felül az önkormányzatok egyéb forrásokat is felhasználhatnak a közoktatás finanszírozására. A magán- és egyházi iskolákat (azaz a nem állami, nem önkormányzati intézményfenntartókat) védi az a jogszabály, miszerint a megállapított normatív költségvetési hozzájárulás és az egyéb támogatások összege ezen iskolatípusok esetében sem lehet kevesebb, mint a helyi önkormányzatok részére ugyanazon jogcímen megállapított normatív hozzájárulás. E finanszírozási forrásokon túl más jogcímen is áramlik pénz az alrendszerbe – például vállalkozásokból származó bevételek formájában; valamint a közoktatás finanszírozásának részét képezi a diákok és családjaik magánkiadásainak széles köre is, a tanszervásárlástól az iskolai alapítványokba való befizetésig.

Amennyiben az új kormány megvalósítja oktatási programját, az elkövetkező években a finanszírozás jelentős átalakítására kerülhet sor a közoktatásban is. A kormányzat célkitűzése, hogy az állam és az iskolafenntartók terheinek arányát átalakítása, a normatívák képzés költségeihez történő igazítása, illetve a normatív finanszírozás átalakítása; ami a gyakorlatban azt jelentené, hogy az iskolák meghatározott kötelező alapszolgáltatásait teljes egészében az állam fizetné, míg az ezen túlmutató feladatokat az intézményeknek kellene kigazdálkodni. Ez kormánypárti politikusok szerint a gyakorlatban azt jelentené, hogy az állam az eddigieknél nagyobb részt vállal az iskolafenntartás költségeiből (1).

A felsőoktatási intézmények működéséhez szükséges fedezetet több szereplő együttesen biztosítja, így az állam (tehát az adófizetők), az egyén (a tanuló vagy családja pl. költségtérítés, tandíj formájában (2)), a gazdasági és társadalmi szereplők (például a leendő munkáltatók, egyházak, egyes társadalmi szervezetek, a Magyar Tudományos Akadémia, alapítványok). Saját bevételeiből, vállalkozásaiból pedig maga a felsőoktatási intézmény is hozzájárul a fenntartáshoz. A finanszírozás jelentheti a folyamatos működés és/vagy a fejlesztés feltételeinek a biztosítását, de a támogatást kaphatja a hallgató (ösztöndíj) is. A hazai eszközök mellett külföldi támogatások, hitelek is forrásul szolgálhatnak (3).

Az elmúlt néhány évben egyre erőteljesebb a felsőoktatási intézmények törekvése arra, hogy kapacitásaik, eszközeik hasznosításával (például terem bérbeadása, kollégiumok nyári hasznosítása) tegyenek szert az állami támogatáson túli egyéb bevételekre. Az intézményi saját bevételek azonban összességükben nem jelentősek. A magántőke bevonására, az ún. PPP (public private partnership)-konstrukció alkalmazására eddig a kollégiumi férőhelyek bővítése esetében került sor.

A második Gyurcsány-kormány programja a felsőoktatás finanszírozásában is jelentős átalakítását ígér. A tervek szerint a felsőoktatási létszámokat a kormány a munkaerőpiac szereplőivel együttműködve határozná meg, és a képzés költségeit a diplomaszerzést követően, a jövedelemszint függvényében fizettetné meg a hallgatókkal (utólagos képzési hozzájárulás formájában).

Az oktatás finanszírozásának mérésére nemzetközi összehasonlításban leggyakrabban használt mutató a közoktatási kiadásoknak a nemzeti össztermékhez (GDP) viszonyított aránya. Ez a mutató azonban vitatott, mivel az oktatás finanszírozásába bekapcsolódó egyéb szektorokat, szereplőket figyelmen kívül hagyja. Magyarország esetében ez a mutató 1990-től 1998-ig lényegében csökkenő tendenciát követett, majd 1998-tól 2003-ig emelkedés volt tapasztalható, 2004-től pedig ismét csökkenés figyelhető meg. A legmagasabb értéket – majdnem 6%-ot – 1990-ben és 2003-ban érte el, míg 2005-ben a GDP-nek már csak 4,61%-át fordította az állam az oktatás finanszírozására – ez azonban kevesebb mint fél százalékkal marad csak el az OECD-átlagtól (4).

1990-től a gazdaság teljesítőképességével összefüggésben négy korszakot különíthetünk el az oktatás-finanszírozásban (5).

1. 1990-94: a GDP zuhanásszerű visszaesése, miközben a közoktatási kiadások jelentősen emelkedtek. A kiadások emelkedését az adta, hogy a rendszerváltást követően az önkormányzatok költségvetéssel kapcsolatos döntéseiben az oktatás prioritást évezett. Ebben az időszakban Magyarország nemzetközi összehasonlításban azon országok közé került, melyekben a legmagasabb volt a GDP-ből a közoktatásra fordított hányad.

2. 1995-96: ez a gazdaság stabilizálódásának időszaka volt, amikor a GDP visszaesése megállt, az oktatást érintő költségvetésben pedig alapvető változás következett be és jelentősen visszaesett a közoktatásra fordított kiadások aránya.

3. 1997-2003: megindult a gazdaság dinamikus növekedése. A költségvetés oktatásra fordított kiadásai növekedtek, de kisebb ütemben, mint a GDP.

4. 2003-: újabb restrikciós csomagok az önkormányzatok terhelésének csökkentésére. A 2003-as, főképp a pedagógusbér-emelés okozta „ugrást” követően csökken a GDP oktatásra fordított hányada.

1. táblázat. Az oktatásra fordított költségek nemzetközi összehasonlításban (Forrás: OECD)

A felsőoktatás finanszírozásának mind a mai napig egyik legfontosabb problémája a hallgatói teherviselés aránytalansága: az államilag finanszírozott képzésben részt vevő diák nem fizet semmit – sőt, még támogatást is kap – a költségtérítéses hallgatónak ugyanakkor oktatásának minden költségét állnia kell. A rendszer ebből fakadóan kevéssé érzékeny a szociális szempontokra.

A tandíj bevezetése koránt sem számított mindig olyan megosztó témának, mint napjainkban. A rendszerváltás utáni első években még elsősorban szakmai kérdésként szerepelt a felvetés – a tandíj fontosságát már az Antall-kormány programja is megfogalmazta. Mégis, amikor 1995-ben a Horn-kormány idején valóra is vált, hatalmas felháborodást váltott ki. A Fidesz politikájának egyik központi elemévé, kampányának fő témájává vált a tandíj eltörlése. Ezt kormányra kerülve 1998-ban meg is valósította, és a következő években is az egyik legfontosabb vívmányának tekintette. A téma csaknem tíz évet „pihent”, majd a 2006-os választások után került elő ismét hangsúlyosan.

A tandíjfizetés nem ítélhető meg tisztán szakpolitikai kérdésként; egyfajta „klasszikus” igazságossági dilemmával állunk szemben. Nyugat-Európában és az Egyesült Államokban például évtizedekig zajlottak világnézetileg polarizált viták a témában, a kérdésfeltevés ennek ellenére gyakorlatilag évek óta változatlan. Az ideológiai „állóháborúban” a tandíj hívei azzal érvelnek: közterhekből nem kell egyéni karriereket finanszírozni; az fizessen az oktatásért, aki előnyeiből részesül. Kritikusai viszont az esélyegyenlőség elvére hivatkozva tartják igazságtalannak a hallgatók „megsarcolását”, amellett érvelve, hogy mindenki számára egyenlően biztosított legyen a felsőoktatásba történő bejutás lehetősége, a bekerülést pedig a képességek és ne a származás vagy az anyagi lehetőségek határozzák meg. Míg azonban Nyugaton a tandíjpártiság többnyire a jobboldali, az „ingyenes” felsőoktatás a baloldali pártok álláspontja, hazánkban 1994 után ezzel ellentétes „leosztás” alakult ki. A Horn-kormány még egyértelműen gazdasági kényszerekkel indokolta annak bevezetését – az új kormány politikusai viszont már a kizárólag közpénzekből finanszírozott felsőoktatás igazságtalanságával is érvelnek.

Az új kormány által tervezett „utólagos képzési hozzájárulás” lényege, hogy az egyetem elvégzése után bizonyos jövedelemszint felett részletekben kell visszatéríteni az állam számára a felsőoktatási képzés költségeinek egy részét. Ezt az elképzelést még 2002-ben Semjén András közgazdász vetette fel. A szakember szerint az lenne a kívánatos, ha minden érettségizett bekerülne a felsőoktatásba, az oktatás díját pedig később fizetné meg. Ez viszont azt jelentené, hogy az így kieső bevételeket az államnak kellene pótolnia (6).

A kormány által elővezetett, még nem végleges tervezet szerint amennyiben a diploma megszerzését követően a volt hallgató munkába áll és éves jövedelme eléri a havi minimálbér negyvenszeresét, akkor keresetének három százalékával kezdi meg a havi törlesztést. A rendszer bevezetésétől a kormány a hallgatói felelősségvállalás növekedését (például a „diplomahalmozás” visszaszorulását), és az állam kiadásainak csökkenését várja.

A bevezetést támogató szabad demokrata érvelés szerint az esélyegyenlőség azáltal válna biztosítottá, hogy fizetni csupán a kereset mértékétől függően kellene (7). Az ellenzék oktatáspolitikusai viszont azt hangoztatják: a diplomások szakértelmükkel és magasabb keresetükkel az állam javát is szolgálják, így az állam általi finanszírozás többszörösen is megtérül (8).

A tandíj jövője egyelőre kérdéses: az Új Egyensúly Program keretében bejelentett konkrét kormányzati intézkedések nem tartalmazzák az utólagos képzési hozzájárulás bevezetéseinek részleteit. A politikailag meglehetősen kockázatos lépés csak hosszú távon (kb.2013 után) eredményezne bevételt, rövid távon a Fidesz számára járna a legtöbb előnnyel. Az 1994 óta szimbolikussá vált téma jó lehetőséget nyújthat arra, hogy az ellenzéki párt szavazóbázisát növelje és megszilárdítsa. A Fidesz könnyen maga mellé állíthatja a diákságot, melynek az érdekszervezeteivel érthető módon már egy platformra is került–a Hallgatói Önkormányzatok Országos Konferenciája például a tandíj bevezetése ellen irányuló törekvésekkel szemben minden törvényes eszközzel való fellépést hirdette meg (9). A fiatalok ráadásul minden más csoportnál könnyebben mozgósíthatóak érdeksérelmeik esetén. Amennyiben tehát bevezetésre kerül az utólagos hozzájárulás; az SZDSZ is veszíthet fiatal értelmiségi szavazóiból, és a szocialisták utóbbi hónapokban szerzett friss fiatal szimpatizánsai is könnyedén elpártolhatnak. A Fidesz számára pedig ez lehet a nagy lehetőség, hogy a diákok oldalán álló pártként erősödjön meg és építse újra politikáját a „diáknyúzó” kormányzattal szemben.