Menekültügy Magyarországon.

Kétrészes elemzésünkben bemutatjuk a magyarországi menekültügy múltját és jelenét. A második részben írunk az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságáról, az 1998-ban életbe lépett új menedékjogi törvényről, a közösségi szállásokról és a Menekültügyi Hivatalban végbement szervezeti változásokról.Az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága

A Genfi Egyezményhez való csatlakozás után, az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága és a kormány között a jogvédelemre, anyagi és szakmai támogatásra vonatkozó együttműködési megállapodások egész sora jött létre, rendezve a főbiztosság képviseletének jogállását.

A nem Európában kialakult üldözési okokra hivatkozó menekülőkkel az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának budapesti irodája foglalkozott, egészen 1998. március 1-jéig. A képviselet által védelemben részesített személyek (mandátumos menekültek) azonban - eltekintve attól, hogy származási országukba nem lehetett őket visszaküldeni - nem élvezték sem a Genfi Egyezményben foglalt jogokat, sem a magyar jogvédelmet, csupán a főbiztosság által nyújtott anyagi támogatásban részesültek. Az idegenrendészeti szemlélet és gyakorlat azt sugallta, hogy a Főbiztosság által elismert menekültek jogellenesen tartózkodtak hazánkban, és mivel a beilleszkedésük a magyar társadalomba is lehetetlenné vált, gyakorlatilag légüres térbe kerültek. A Genfi Egyezmény földrajzi korlátozásának feloldásakor pedig úgy kerülhettek a menedékjogi szabályok hatálya alá, ha ismételten, a hazai menekültügyi hatóságnál, kérték menekültként való elismerésüket 1998. május 31-ig. Ebben az esetben viszont menekültként kellett az érintettet elismerni, és ekkor nyílott meg a magyar jogszabályokban a menekültek részére biztosított jogosultságok igénybevételére a lehetőség (például három év múlva állampolgárság kérelmezése).

1990-től 1998 márciusáig összesen 3854 nem európai folyamodott menedékjogi védelemért Magyarországon, közülük 472 személy kapott az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságától menedékjogot. 1998 márciusában 254 mandátumos menekült tartózkodott az országban, hetven százalékuk afgán és iraki származású.

A Főbiztosság képviselője a hatályos jog szerint részt vehet a menedékkérők eljárásának bármely szakaszában. A Főbiztosság jelentős anyagi támogatást nyújtott és nyújt hazai civil szervezeteknek, jogi és szociális segélyt nyújtó programok működtetésére, valamint a menekültügyi hatóság és az eljáró bíróságok részére.


Új menedékjogi törvény 1998-tól

A Genfi Egyezményhez tett földrajzi korlátozás visszavonásáról csak 1997 végén döntött az Országgyűlés, párhuzamosan azzal, hogy elfogadta az új menedékjogi törvényt. Mindkettő egyidejűleg lépett hatályba, 1998. március 1-én.

Érdeme a törvénynek, hogy végre jogállami módon szabályozta a Genfi Egyezmény és az alkotmány menedékjogra vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtását, megfelelő szintű jogforrásban, az akkori európai uniós dokumentumokat figyelembe véve.

A törvény három védelmi kategóriát határozott meg: i) a Genfi Egyezmény értelmében menekült; ii) menedékes, aki ideiglenes védelemben részesül, olyan csoport tagjaként, amely háború vagy polgárháború miatt tömegesen hagyja el országát; iii) befogadott, aki nem menekült, de átmeneti védelemre szorul, mert hazájában emberi jogainak súlyos megsértése fenyegeti.

A menedékes kategória alkalmazásához a Kormány döntése szükséges. Bár több szervezet, köztük a Menekültügyi Főbiztosság is szorgalmazta ennek a kategóriának az alkalmazását a koszovói válság menekültjeire, a Kormány nem hozott döntést, így ez a jogintézmény nem kelt életre a törvény hatályba lépése óta.

Képviselői módosító indítvány alapján került az új törvénybe az a rendelkezés, amelynek a hatása meghatározó jelentőségű volt a menekülők és a jogalkalmazó szervek számára az elmúlt három évben. Nevezetesen a menedékjogi törvény nem zárja ki azt, hogy a menedéket kérő, aki ugyanakkor illegálisan az országba érkező vagy itt tartózkodó, a menedékjogi eljárással párhuzamosan idegenrendészeti eljárás alanya is legyen. A párhuzamos eljárás lehetőségéből fakadóan, a menekülők legnagyobb csoportját egyik nézőpontból nézve üldözött és védelemre szoruló egyének alkotják, másik (idegenrendészeti) szemszögből viszont ugyanazon személyek illegális határátlépők, közokirat-hamisítók és jogszerűtlenül itt-tartózkodók. Ez a kettősség jellemezte a médiában a külföldiekről szóló híradásokat és a menekülőkkel szembeni általános közhangulatot is.


A közösségi szállás

Legszembetűnőbb példája a kétfajta megközelítés okozta anomáliáknak a menedékkérők elhelyezése. Az illegálisan belépő külföldiek számára, amennyiben először a rendőrség vagy a határőrség képviselőivel találkoznak, az idegenrendészeti hatóságok jelölik ki a kötelező tartózkodási helyüket, függetlenül attól, hogy menedékért folyamodtak-e vagy sem. Ez a hely általában a határőrség által üzemeltetett ún. közösségi szállás. Azok a menedékkérők, akik közvetlenül a menekültügyi hatóságnál vagy az általa üzemeltetett befogadó állomások valamelyikén jelentkeznek - legyenek bár illegális határátlépők -, a befogadó állomásokon nyernek elhelyezést, és nagy többségükben nem is kerülnek idegenrendészeti eljárás alá, amíg el nem utasítják menedékkérelmüket.

A közösségi szállások intézménye már 1993-ban megjelent az idegenrendészeti joganyagban (az ún. idegenrendészeti törvényben), amely az eredeti elképzelések szerint a jogsértő külföldieknek a kitoloncolást megelőző, rövid távú elhelyezésére szolgált. Egyes európai uniós tagállamok, mindenekelőtt Ausztria, egyre több burkolt és nyílt kritikát fogalmazott meg röviddel a törvény hatályba lépése után, amelyben elmarasztalta Magyarországot az országból nyugatra vándorló nagy tömegű illegális határátlépő miatt. A kormányzat a határ fokozottabb őrzése helyett a külföldiek fokozottabb őrzésének megteremtésével reagált: egy belső, nem nyilvános intézkedés alapján a közösségi szállásról való eltávozás lehetősége csak egy szűk körnek adatott meg ezután. (Az intézkedés előtt az elhelyezett külföldiek napközben kijárhattak a városba.) A közösségi szállások de facto fogvatartást valósítottak meg, jogszabályi felhatalmazás nélkül. Az intézkedés után újfent rendszeres és súlyos kritikák érték a kormányzatot külföldi (osztrák, német) médiák, nemzetközi szervezetek (ENSZ Kínzás Elleni Bizottsága, EU Bizottsága, Amnesty International) és hazai civil szervezetek részéről, a külföldiek fogvatartásának jogi gyakorlata, de sokkal inkább a közösségi szállásokon uralkodó áldatlan életkörülmények miatt.

A fogvatartás törvényi alapjai sajátos módon a szervezett bűnözés elleni hatékony fellépésről szóló törvénycsomag részeként teremtődtek meg, 1999. szeptemberében. Érdeme volt a módosításnak, hogy a korábban meghatározatlan ideig tartó idegenrendészeti őrizet, és a közösségi szálláson való tartózkodás idejét 18 hónapban maximálta. A kormány jelentős összegeket költött a közösségi szállások rekonstrukciójára, az életkörülmények javítására. A kétségkívül jobb körülmények dacára a külföldiek fogvatartása továbbra is az egyik legnagyobb probléma a migráció kezelésében.


Szervezeti változások

A menedékjogi törvény rendelkezései szükségessé tették a menekültügyi igazgatási struktúra átalakítását is. A Hivatal önálló központi hivatallá vált, amely mint központi menekültügyi szerv ellátta a részére megállapított feladatokat. A menedékjogi eljárás egyfokúvá vált; valamennyi, a törvény hatálya alá tartozó eljárást a központi menekültügyi szervnek kell lefolytatnia. A menekültként elismerésüket kérők száma jelentősen megemelkedett. Új hatáskörként jelent meg a befogadottkénti elismerésre irányuló eljárás. Ehhez szorosan kapcsolódik az a jogszabályi változás, miszerint a menekültügyi hatóságnak szakhatósági véleményt kell adnia arról, hogy a külföldi emberi jogi szempontból kiutasítható-e az országába. Ezen túlmenően a hivatal döntött másodfokon a bevándorlási ügyekben.

A menedékjogi törvény egyik legjelentősebb hatása, hogy egyfokúvá vált a menekültügyi hatósági eljárás, a döntési jogkör centralizálódott. Emiatt megszüntetésre kerültek a Hivatal szakirányítása alatt álló helyi szervek, melyeknek munkatársai a Rendőrség hivatásos állományában teljesítettek szolgálatot. Munkájukat kettős alárendeltségben látták el: olyan rendőrként, akik szakmai irányítója a Menekültügyi és Migrációs Hivatal (MMH) volt. Az elismerési eljárást 1998. március 1-jétől a Hivatal civil köztisztviselői folytatják le.

A migrációval kapcsolatos feladatok ellátásának, koordinálásának szervezeti egységesítésében a következő lépést a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalának létrehozatala jelentette, amely az egyidőben megszüntetett MMH jogutódjaként jött létre, önálló központi hivatalként és önállóan gazdálkodó költségvetési szervként, a belügyminiszter irányítása alatt, élén főigazgatóval. A hivatal átvette a központi menekültügyi szerv korábbi feladatait, amelyeket a hivatalon belül a menekültügyi igazgatóság lát el. A hatáskörébe utalt idegenrendészeti és állampolgársági ügyeket pedig az idegenrendészeti, illetve az állampolgársági igazgatóság látja el.

A földrajzi korlátozás feloldása előtt, 1997-ben a magyar menekültügyi hatóságok 177 kérelmet dolgoztak fel. A kérelmezők száma 1998-ban 7118-ra, 1999-ben 11412-re, 2000-ben 7801-re emelkedett. Ugyanakkor sok kritika érte a belügyi kormányzatot, hogy a határőrségi objektumok felújítására költött milliárdokkal szemben, a menekültügyi hatóság költségvetése csökkent, a kérelmek ügyében döntést hozó tisztviselők létszáma pedig sohasem haladta meg a 30 főt. Ennek következtében a döntéshozatal folyamata rendkívüli mértékben lelassult.


Magyarország tranzitország

Amióta a menedékjogi törvény hatályba lépett, évről-évre nő a megszüntetett eljárásoknak mind száma, mind pedig az összes eljáráshoz viszonyított aránya.

Az eljárás megszüntetésére általában akkor kerül sor, ha a kérelmező kivonja magát az eljárás alól, azaz eltűnik. Különösen magas az eltűnések aránya a klasszikus menekülteket kibocsátó országból érkezettek esetében (Afganisztán, Irak) . Egyes számítások szerint például az 1998-tól 2000 augusztus végéig Magyarországra érkezett 21.338 menedékkérőből mintegy 3.000 fő tartózkodott még Magyarországon, mint kérelmező, mint befogadott vagy mint elismert menekült. További kb. 1.300 személy sorsa többé-kevésbé nyomon követhető (önkéntes hazatérés, kitoloncolás), így a kimutatás szerint közel 16.000 menedékkérő "eltűnt a rendszerből" , s minden valószínűség szerint valamelyik nyugat-európai országba vándorolt tovább. A menekültügyi és idegenrendészeti szervek is sokszor hangoztatják: a menedékkérők nagy többsége eleve nem akar Magyarországon maradni, menekültkérelmük valódi indoka a továbbutazás megszervezéséhez szükséges időnyerés. Ennek az érvnek a kritikájaként hangzik el, hogy a legtöbben mégis azért hagyják el az országot, mert az elhúzódó hatósági eljárások, a nagyon alacsony elismerési arányok, a megélhetési támogatások és integrációs programok hiánya, az eljárások során és a lakosság körében érzékelhető xenofóbia, mind elriasztja a külföldieket a hosszútávú magyarországi letelepedés tervezésétől.

A kérdéssel összefüggésben az is elhangzott, hogy a menekülőket ellátó rendszerek működőképességének egyik feltétele a külföldiek egy részének eltűnése, így biztosítva helyet az újonnan érkezőknek. Tény, hogy mind a befogadó állomások, mind a közösségi szállások befogadóképességük határán működnek, így ha hirtelen megállna az eltűnések mai üteme, minden bizonnyal komoly problémát jelentene az újonnan érkezők elhelyezése. Lehetséges, hogy az utóbbi elmélet igazságát lehetett látni az elmúlt hetekben, amikor az afgán menedékkérőket a debreceni táborba egybegyűjtve és bezárva tartották. Közvetlenül ezután pedig megindult a vita a belügyi vezetés és Kalocsa polgárai között egy újonnan nyitandó befogadó állomás kérdéséről.