Mit tartalmaz a migrációs csomag?
A magyar Országgyűlés 2001. május 29-i ülésnapján több, a migráció szabályozását érintő törvényjavaslatot fogadott el, amelyek 2002. január elsejével lépnek életbe. A migrációs csomagként is emlegetett javaslathalmaz magában foglalta a menedékjogról szóló törvény jelentős mértékű, a magyar állampolgárságról szóló törvény szakmai szempontból figyelemre méltó módosítását, továbbá - a temérdek ponton való változtatás igényére tekintettel - egy vadonatúj idegenrendészeti törvényt. A változtatások részeként a határőrizetről szóló törvény módosítását is kezdeményezte a Kormány.A magyar Országgyűlés 2001. május 29-i ülésnapján több, a migráció szabályozását érintő törvényjavaslatot fogadott el, amelyek 2002. január elsejével lépnek életbe. A migrációs csomagként is emlegetett javaslathalmaz magában foglalta a menedékjogról szóló törvény jelentős mértékű, a magyar állampolgárságról szóló törvény szakmai szempontból figyelemre méltó módosítását, továbbá - a temérdek ponton való változtatás igényére tekintettel - egy vadonatúj idegenrendészeti törvényt. A változtatások részeként a határőrizetről szóló törvény módosítását is kezdeményezte a Kormány.
A migrációs csomag tárgyalásával egyidőben már a parlament napirendjén volt a sok politikai vitát kiváltó, a szomszédos államokban élő magyarokról címet viselő, ún. "státusztörvény" , amelyet a Parlament végül 2001. június 19-én szintén elfogadott, és amelynek hatálya szintén nem magyar állampolgárokra terjed ki, olyanokra, akik magukat magyar nemzetiségűnek vallóként élnek valamely Magyarországgal szomszédos államban. A migrációs csomagban szereplő javaslatok közös jellemzője, hogy elfogadásukhoz, illetve módosításukhoz a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatára van szükség, így a mostani ciklus erőviszonyait alapul véve, a kormánypártoknak mindenképpen szükségük volt a legnagyobb ellenzéki párt, az MSZP támogatására a javaslatok elfogadásához. A javaslatoknak tehát kiemelt politikai jelentőségük volt a legnagyobb kormánypárti és a legnagyobb ellenzéki frakció együttműködésének szempontjából. 2001. szeptember végén megszülettek a végrehajtáshoz szükséges kormányrendeletek is a menedékjog és az idegenrendészet terén.
A törvények előélete
A kormányzat, pontosabban az előterjesztő Belügyminisztérium (BM), kezdetben mind a nyilvánosság, mind a szakmai közönség felé az európai uniós joganyaggal való harmonizáció követelményét jelölte meg a nagyszabású módosítások legfőbb mozgatórugójaként. A BM előkészítő egyeztetéseket folytatott egyes kérdésekben az ENSZ Menekültügyi Főbiztosság budapesti képviseletével. Az érdekelt civil szervezetek véleményét az előterjesztő nem kérte ki, ők a törvényjavaslat szövegét is csak a parlamenthez való benyújtás után ismerhették meg.
A törvénycsomag benyújtása után több olyan vélemény is napvilágot látott, köztük neves szakértők részéről is (például: pl. Nagy Boldizsár: Rosszkor, rosszat, rosszul. In.: Népszabadság, 2001. március 5.) hogy az előterjesztő jogharmonizációs hivatkozása csak ürügy, illetve maga a harmonizáció az adott időpontban szakmailag indokolatlan, végrehajtása pedig több helyen elhibázott. Az illetékes parlamenti bizottságok is érintették a témát az általános vita keretében: a kormány képviselője kifejtette, hogy jogharmonizációs kötelezettségünk fennáll, annak határideje 2001 vége, és az előkészítő munka során a Kormány által megjelölt, a harmonizálás alapját képező európai uniós dokumentumokat maradéktalanul figyelembe vették.
Ellenérvként hangzott el, hogy a jogharmonizációs program nem kötelező erejű normában jelent meg, az EU és Magyarország között nincs olyan hatályos szerződés, amely 2001-2002-re nézve megkövetelné a jogharmonizáció teljessé tételét, továbbá az EU Bizottság legutóbb közétett jelentése éppenséggel azt mondta, hogy "jogi szempontból a magyar menekültügyi jog már jórészt összhangban van az acquis-val. [...] További erőfeszítések szükségesek a meglévő szabályozás megfelelő alkalmazására." Kétségtelen, hogy a módosuló szabályok és az új jogintézmények egy része, a kormány által is elismerten, nem kapcsolódott a jogharmonizáció kérdéséhez. Ilyenek voltak a befogadotti jogállás (a menekülthöz képest ún. szubszidiárius védelmi kategória, mindenképpen kevesebb jogosultságot biztosító státusz) teljes újraszabályozása, a külföldiek őrizetbe vételének és fogvatartásának szabályai, a Fővárosi Bíróság kizárólagos illetékességének kérdése menekültügyekben, a menekültügyi és idegenrendészeti hatósági szervezetrendszer átalakítása, ennek folyományaként pedig kétfokú közigazgatási eljárás bevezetése menekültügyekben. Az előterjesztő ezekben a kérdésekben érdemi magyarázatokat fogalmazott meg, a racionalizálásra és a jogalkalmazás során felgyűlt tapasztalatokra hivatkozva. Fő érvként a migrációval összefüggő területek központi irányítása és összehangolása és a külföldiek ügyeinek - főként a velük szemben alkalmazott rendészeti eljárások - egyszerűbbé, gyorsabbá, hatékonyabbá tétele jelent meg.
Főként az említett kérdések jelentették a javaslatcsomag szakítópróbáját is: az ellenzék az általa kardinálisnak ítélt módosító javaslatok kormány általi támogatásától tette függővé az egész migrációs csomag elfogadását. A négy törvényjavaslathoz mindent egybevetve több mint százötven módosító javaslat érkezett, döntő többségük a menedékjogi, illetve az idegenrendészeti javaslathoz.
A kormány és a legnagyobb ellenzéki párt között a javaslat tárgyalása során végig intenzív egyeztetés folyt, végül a jelentősebb módosító javaslatok kormány általi támogatása elfogadhatóvá tette a csomagot a szocialista párt számára.
Fontosabb változások
Jelentősen megváltoznak a tartózkodási engedélyek jelenlegi szabályai: az ideiglenes (maximum 1 évre adható) és huzamos (1-5 évre adható) tartózkodási engedélyek, valamint az állandó tartózkodásra jogosító bevándorlási engedély helyett csak kétféle tartózkodási jogcím lesz a jövőben. Egységes tartózkodási engedély kerül bevezetésre, amely legfeljebb 2 évre adható, de alkalmanként további két évvel meghosszabbítható; a bevándorlási engedélyt pedig felváltja a letelepedési engedély. Ez utóbbi nem csak elnevezésbeli, hanem jelentős tartalmi változtatást jelent. A változtatás indokolása szerint a bevándorolt státuszhoz nemzetközileg is egyedülálló módon túl széleskörű jogosultságok kapcsolódnak, vagyis a bevándorolt szinte azonos jogokat élvez a magyar állampolgárral. A letelepedési engedélyhez a jövőben nem kapcsolódnak széles körű jogosítványok, továbbá szélesednek visszavonásának esetkörei: e tekintetben fontos kiemelni, hogy a kormányzat szerint a bevándorlási engedély megszerzését a külföldiek egy része nyugat-európai tartózkodási jogosultság megszerzésére használta (a magyar bevándorlási engedély garancia volt a visszatérésre az EU államok számára), illetve az engedély megszerzése után tartósan külföldön vállaltak munkát. Lehetőség nyílik ezért a letelepedési és a bevándorlási(!) engedély visszavonására, ha a külföldi rendszeresen vagy tartósan külföldön vállalt munkát.
A kormányzati indokolás szerint a letelepedési engedély megszerzése a magyar nemzetiségűek számára könnyebbé válhat, akiknek igen nagy nehézséget jelentett a hosszadalmas bevándorlási eljárás. Szakértők szerint érdemi szabályok híján nem lehet látni, hogy a szabályozás hol nyújt könnyebbséget, hiszen a letelepedni szándékozóknak a legnagyobb nehézséget valószínűleg továbbra is a megfelelő lakhatás és megélhetés igazolása fogja okozni. Az új törvény világossá teszi, hogy a magyar nemzetiségűek a jövőben nem kiemelten kedvezményezettek a letelepedési eljárásban, felmentést csak a letelepedéshez szükséges tartózkodási idő tekintetében kapnak.
Letelepedési ügyekben az elsőfokú döntési jogkör elkerül a közigazgatási hivataloktól, az újonnan létrehozandó területi idegenrendészeti szervhez. A 2001-ben benyújtott bevándorlási kérelmeket még a hatályos jogszabály alapján kell elbírálnia az új szervnek.
A menedékjogi törvényben szabályozott oltalmi kategóriák közül eltűnik, egyúttal az idegenrendészeti törvénybe kerül át az ún. befogadotti kategória, amely átmeneti védelmet biztosított azon külföldieknek, akik a Genfi Egyezmény értelmében nem menekültek, emberi jogaik sérelme miatt azonban mégsem küldhetők vissza hazájukba. Az új szabályozásban megjelenik a befogadott gyakorlatilag a hatályossal azonos definíciója, hiányzik azonban az elismerési eljárás szabályozása. Hasonlóan egyes uniós tagállamok gyakorlatához a befogadott humanitárius célú tartózkodási engedélyt kap, ugyanakkor a külföldi formális elismerésére nem kerülne sor - a törvény tehát sajátos jogállást nem teremt, az eddigiektől eltérően.
Súlyos kritikák érték a jelenlegi szabályozást és joggyakorlatot a külföldiek fogvatartásának tekintetében, mind hazai civil, mind nemzetközi szervezetek részéről. Differenciáltabbá válnak az őrizetbe vételnek a lehetőségei; új eszközként kerül bevezetésre a maximum harminc napig tartó visszautasítási és a kiutasítást előkészítő őrizet. A már jelenleg is alkalmazott idegenrendészeti őrizet maximális időtartama a jelenlegi 18 hónapról 12-re csökken. Megváltozik a határőrség által működtetett ún. közösségi szállások szerepe is, amelyek az elmúlt időben a kritika gerjesztői és céltáblái voltak. A külföldiek sok esetben nem egyértelműen jogszerű fogvatartásának helyszínei ezek a szállások, amelyek ugyanakkor jobbára siralmas életkörülményeket nyújtanak. A kormányzati indokolás szerint a jövőben a szállások olyan külföldiek számára szolgálnak kötelező tartózkodási helyként, akiknek az országból való távozása nem vagy sokára várható (ilyenek egyébként a befogadottak is), ezért esetükben nem indokolt a szálláshelyről történő eltávozás szigorú korlátozása.
A menedékjogi eljárások jelenlegi szabályai megváltoztatásának alapvető indoka az eljárás gyorsítása volt. Ennek érdekében jelentősen bővülnek azok az esetkörök, amelyek alapján nyilvánvalóan megalapozatlannak lehet egy kérelmet tekinteni, ezáltal rövidített eljárásban elbírálni. A jelenlegi egyfokú közigazgatási eljárás helyett a menedékjogi kérelmeket első fokon a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalának (BM BÁH) területi szerveinél dolgozó menekültügyi köztisztviselők bírálják el, fellebbezés esetén a BM BÁH jár el másodfokon. Elutasító döntés ellen bírósághoz lehet fordulni: továbbra is a Fővárosi Bíróság jár el kizárólagos illetékességgel. Az eljárások gyorsításának sarokköve lenne a Legfelsőbb Bíróság kiiktatása a menekültügyi eljárások bírósági felülvizsgálatából, amely a kormány mindvégig hangoztatott elképzelése volt. A törvények elfogadása után jelentek meg azok a vélemények, miszerint a jelenlegi szövegezés szerint továbbra is megmarad a Fővárosi Bíróság elutasító döntése elleni fellebbezésnek a lehetősége a Legfelsőbb Bírósághoz. Így az eddigi háromfokú eljárás négyfokúvá válna, amely minden bizonnyal a mainál is hosszabb ideig tartana. A rövidített eljárás szabályozása pedig nem tartalmaz speciális szabályokat a jogorvoslati lehetőségekkel kapcsolatban, így az első fokon esetleg rövidebb idő alatt elutasított kérelmező az összes jogorvoslati fórumot azonos feltételekkel veheti igénybe - mindez nagyban kétségessé teszi a rövidített eljárás hatékonyságát.
A közigazgatás továbbfejlesztésének, a rendvédelmi szervek profiltisztításának és a migrációval összefüggő hatósági jogalkalmazó tevékenység minél egységesebb szervezeti struktúrában való ellátásának égisze alatt megváltozik az idegenrendészeti és menekültügyi közigazgatási szervezetrendszer. A jövőben a BM BÁH újonnan létrehozandó területi szervei fogják ellátni az elsőfokú idegenrendészeti és menekültügyi hatósági feladatokat. Hét regionális igazgatóság került meghatározásra, több megyére kiterjedő illetékességgel, lefedve az egész országot. A megyei rendőr-főkapitányságok hatáskörébe tartozó, illetve a Határőrség nem az államhatár védelmével összefüggő, idegenrendészeti feladatai átkerülnek a regionális központok hatáskörébe.
