Pártfinanszírozás Magyarországon

Horváth Béla kisgazda képviselő támadása az SZDSZ ellen, újra felszínre hozta a magyarországi pártfinanszírozás anomáliáit. A pártfinanszírozás problémái a törvényi szabályozás belső ellentmondásaiból, illetve az "életidegen" törvények és a gyakorlat teljes szembenállásából fakadnak.Horváth Béla kisgazda képviselő támadása az SZDSZ ellen, újra felszínre hozta a magyarországi pártfinanszírozás anomáliáit.

A pártfinanszírozás problémái a törvényi szabályozás belső ellentmondásaiból, illetve az "életidegen" törvények és a gyakorlat teljes szembenállásából fakadnak. Ennek az ellentmondásos rendszernek a legfőbb jellemzői:

(1) az állam által alulfinanszírozott pártok (a központi költségvetésből érkező apanázs gyakorlatilag a működési költségek fedezésére elegendő, kampányra már nem),

(2) magánszemélyek és magáncégek korlátlan adományozási lehetősége (egyedüli megszorítás, hogy a párt pénzügyi kimutatásában az ötszázezer forintot meghaladó hozzájárulásokat, a hozzájárulást adó megnevezésével és az összeg megjelölésével fel kell tüntetni),

(3) meglehetősen laza törvényi előírások a párt éves pénzügyi beszámolóinak elkészítésének módjáról (ez a párttörvényben meghatározott beszámoló nem felel meg a számviteli törvény elvárásainak sem),

(4) a pártok gazdasági tevékenységet is folytathatnak,

(5) a pártok gazdálkodása átláthatatlan és a szó szigorú értelmében nem ellenőrzi senki (egyedül az Állami Számvevőszék joga és kötelessége a pártok gazdálkodását ellenőrizni, de az ÁSZ nem folytathat nyomozást, csak a pártok által bemutatott számlákat vizsgálhatja),

(6) a kampány során elkölthető összeg maximált (egy párt törvényesen összesen 386 millió forintot költhet el a kampányban, valójában ennek sokszorosát költik a pártok).

Ez a hat adottság bonyolult helyzetet alakított ki, melynek legfőbb jellemzője egyik oldalon a legelnagyoltabb szabályozás, amely gyakorlatilag teljes szabadságot ad a pártok pénzszerző akcióihoz, a másik oldalon betarthatatlanul szigorú korlátok az elköltésnél, a kampánykiadások irreálisan alacsony maximálásával. Mivel a pártok az elégtelen központi támogatás híján rászorulnak az alternatív (elvben legális, gyakorlatban mégis titkolt) pénzszerzési tevékenységre, illetve a törvényes kampánykeretet sokszorosan túllépik, ezért valószínűleg minden parlamenti pártot kínos helyzetbe lehet hozni, mind a bevételi oldalon jelentkező furcsaságok, mind a kampánykiadások összegének feltárásával.

A pártok pénzügyi botrányai a rendszerváltás óta a belpolitikai hírek rendszeres szereplői, és a törvényi szabályozás megváltoztatásához szükséges pártközi konszenzus hiányában, a jövőben is azok lesznek.


A pártfinanszírozás törvényi háttere

A pártok gazdálkodását elsősorban két törvény határozza meg: az 1989. évi XXXIII. törvény (az un. Párttörvény) és a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény.

I. A Párttörvény tételesen megállapítja, hogy a pártok milyen forrásokból szerezhetnek pénzt (4. § 1. bekezdés): a tagok által fizetett díjakból, az állami költségvetésből juttatott támogatásból, az állam által ingyenesen átadott ingatlanok hasznosításából vagy értékesítéséből, jogi személyek, jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságok és magánszemélyek vagyoni hozzájárulásaiból (azaz adományokból), végintézkedés alapján magánszemélyek hagyatékából, a párt gazdálkodó tevékenységéből, a párt által alapított vállalat és egyszemélyes korlátolt felelősségű társaság adózott nyereségéből.

II. Ezenfelül a törvény azt is meghatározza, milyen forrásokból nem tehetnek szert pénzre a pártok (4. § 2-3. bekezdés): költségvetési szerv, állami vállalat, állami részvétellel működő gazdasági társaság, közvetlen költségvetési támogatásban vagy költségvetési szervi támogatásban részesülő alapítvány, más állam, valamint nem fogadhatnak el névtelen adományt.

III. Végül a törvény megállapítja az ellenőrzés módjait (10. §): államigazgatási szerv a párt gazdasági-pénzügyi ellenőrzésére nem jogosult, az Állami Számvevőszék kétévenként ellenőrzi azoknak a pártoknak a gazdálkodását, amelyek rendszeres állami költségvetési támogatásban részesültek. Ha az Állami Számvevőszék azt észleli, hogy a párt gazdálkodása körében jogellenesen járt el, felhívja a törvényes állapot helyreállítására. Súlyosabb törvénysértés esetén, vagy ha a párt nem tesz eleget a felhívásnak, az Állami Számvevőszék elnöke indítványozza a bíróság eljárását.

IV. Az állami támogatás összegét a Párttörvény nem határozza meg, csak az elosztásának módját (5. § 2. bekezdés). Ennek értelmében a választásokon 1 százaléknál jobb listás eredményt elérő pártok a választási eredményüknek megfelelő arányban részesülnek a költségvetési támogatásból. A támogatás összegéről az Országgyűlés az állami költségvetésről szóló törvényben évenként dönt.

A fenti szabályok következtében a pártok két lábon állnak: az évenként megszavazott állami támogatás jelenti a legfontosabb bevételt, ugyanakkor jelentős összegeket szerezhetnek adományokból, illetve ingatlanaik hasznosításából. (A korábbi nagy tömegpártokkal ellentétben a mai pártoknak alig van tagsága, ezért a tagdíjakból befolyó pénzekkel, évente legfeljebb néhány millió forint, nem lehet komolyan számolni.)

Ez a konstrukció a rendszerváltáskori politikai Kerekasztal tárgyaláson született kompromisszum eredménye. Az ellenzék eredetileg azt az álláspontot képviselte, hogy a pártok ne kapjanak költségvetési támogatást, ezzel is korlátozni akarván az akkor éppen gyenge társadalmi támogatottsággal rendelkező utódpárt lehetőségeit. Az akkori hatalom természetesen ragaszkodott az állami támogatás fenntartásához, mert pontosan tudta, hogy nem csak a jelentős ingatlan vagyonának fenntartása, de a párt működésének biztosítása is lehetetlenné válik, ha pusztán adományokból kell gazdálkodnia. Végül az ellenzék pártjai is rugalmassá váltak, ahogy egyre biztosabbá vált a győzelmük az első szabad választáson, mert akkor már látták, hogy mozgalmi alapon ők sem tudják hosszútávon fenntartani szervezeteiket. Azt az elvet fogalmazták meg, hogy a többpártrendszer nem kerülhet többe, mint az állampárt működtetése, ezért a Párttörvény első változata még tartalmazta azt a szabályt, hogy az állami támogatás mértéke nem lehet nagyobb az adott párt bevételeinek felénél. Ezt a szabályt még 1990-ben eltörölték.

Ahogy a rendszerváltás számos más közjogi eleme, így a pártfinanszírozás szabályozása is a német mintát követi. A vegyes modell (állami támogatás és adománygyűjtés) minden előnye és hátránya megjelenik a magyarországi pártok gazdálkodásának gyakorlatában.


Előnyök és hátrányok

Mindenekelőtt szeretnénk leszögezni, hogy tökéletesen működő, a visszaéléseket teljesen kizáró finanszírozási szabályozás nem létezik. A tiszta (kizárólag állami vagy pusztán adományokra épülő) modellek éppúgy számos problémát felvetnek, mint a vegyes finanszírozási eljárások.

A kizárólagos állami finanszírozás, amely egyidejűleg megtiltja a pártoknak adományok elfogadását hatékonyan csökkentheti a pártok és a gazdasági szereplők törvénytelen összefonódását, de csak abban az esetben, ha az állami támogatás mértéke a mainál nagyságrendekkel nagyobb lenne. A politikai erők azonban nem merik felvállalni azt a döntést, hogy az amúgy sem népszerű pártok költségvetését lényegesen növeljék. Valószínűleg úgy számolnak, hogy kisebb népszerűség veszteséget jelent az, ha időnként kirobban egy botrány, mintha évenként borzolnák az állampolgárok idegeit a pártoknak jutatott sokmilliárdos összegekkel. Nem véletlen, hogy egyik párt sem támogatja ezt a koncepciót, bár néhány képviselő, köztük Bauer Tamás (SZDSZ) és Pokol Béla (FKgP) állást foglalt a tiszta állami finanszírozás mellett.

A kizárólagos állami támogatás ellen szól az a gyakorlati érv, hogy a Párttörvény értelmében a pártoknak jutatott összeg nagyságáról a mindenkori kormánypártok döntenek a költségvetési törvényben, s ha megszűnik az alternatív pénzszerzési lehetőség, akkor a többség sakkban tarthatja az ellenzéket. Ezt a problémát a Bauer-javaslat a pártok támogatásának rögzítésével, a költségvetés adott százalékának meghatározásával kívánja orvosolni.

Súlyosabb ellenvetés az, amely a választópolgárok szabadságjogait érinti. Ha a polgárok szabadon támogathatnak civilszervezeteket és egyházakat, miért ne támogathatnák a nekik szimpatikus politikai szereplőket. Ez az érv a véleményszabadág korlátozásaként fogja fel az adományozás tilalmát. Amerikában jelenleg a puha pénzek korlátozását elrendelő új törvényt éppen ezen az alapon támadják az ellenzői.

Végül az adományok tiltása ellen szól az is, hogy a tisztán állami támogatásra épülő pártfinanszírozás aránytalanul megnehezíti új pártok létrejöttét és megerősödését, hiszen pénz nélkül nem lehet támogatottságot szerezni, ugyanakkor szükség van legalább 1 százalékos támogatottságra, hogy az állam pénzt adjon. (Ezt az érvet egyébként használják a kizárólagos állami támogatás helyességének bizonyítására is, mert az új pártok feltűnésének megnehezítése növeli a rendszer stabilitását.)

Az ellentétes véglet, miszerint az állam egyáltalán ne költsön a pártokra, egyetlen jelentősebb politikai erő elképzelései között sem szerepel, legfeljebb a választók jelentős része gondolhatja így. A politikusoknak az elmúlt tíz évben nem sikerült széles körben elfogadtatni azt a gondolatot, hogy a pártok a demokratikus berendezkedés nélkülözhetetlen feltételei, a politikai szabadság és véleményformálás fontos ágensei, ezért közpénzekből való támogatásuk éppúgy indokolt, mint a bíróságoké vagy a minisztériumoké.

A jelenlegi szabályozás, amely egyaránt tartalmazza a visszafogott állami támogatást és az adományszerzés szabadságát is, feltehetően a politikai elit és a társadalom olyan kompromisszuma, amelyen nem várható jelentős változtatás.

A választópolgárok a nagy arányú pártfinanszírozásnál, csak a pártok mértéktelen pénzköltését utasítják el nagyobb mértékben, ezért a pártok, konszenzussal, a választói akarat kielégítése véget, szigorúan limitálták a kampányokban elkölthető pénzek nagyságát. Olyan törvényt alkottak, amely, mivel képtelenség betartani, a legkülönfélébb trükkökre kényszeríti a pártokat, ezzel téve a pénzügyeiket végképp átláthatatlanná és szabálytalanná.


Kampányfinanszírozás

A választási kampányok finanszírozási szabályozásáról a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény gondoskodik. A törvény kimondja (91. § 1. bekezdés), hogy minden jelölt a választási kampányban költségvetési támogatásra jogosult. Ennek összegét az Országgyűlés állapítja meg. A rendszerváltás óta lebonyolított három választáson ez az összeg minden alkalommal összesen 100 millió forint volt. A jelöltek számtól függően ez körülbelül 25 ezer, 21 ezer, illetve 27 ezer forintot jelentett jelöltenként. Világos, hogy ez az összeg kevés egy kampányhoz.

A törvény megengedi, hogy a jelöltek a központi támogatáson túl maximum 1 millió forintot költsenek kampányaikra (92. § 1. bekezdés). Szigorúan véve, a törvényt úgy is lehet olvasni, hogy az egyes pártok sem költhetnek összesen többet, mint a 176 egyéni jelölt után számított 176 millió forintot. Egy Országos Választási Bizottsági állásfoglalás alapján azonban a pártok a listás jelöltjeik "kontójára" is kampányolhatnak, mintha a parlament valamennyi helyét megcéloznák, így összesen 386 millió forintot költhetnek el összesen egy kampány alatt.

Ezt a szabályt valószínűleg csak az a párt tartja be, amelyiknek nincsen több pénze a kampányra. Egybehangzó reklámszakmai vélemények szerint a parlamenti pártok már az 1998-as kampányban is több mint egy milliárd forintot költöttek el fejenként. A most következő kampányban - várhatóan - nem költenek kevesebbet.

A törvény ugyan kötelezi a pártokat, hogy a kampányra költött kiadásaikkal számoljanak el (92. § 2. bekezdés), és a Magyar Közlönyben hozzák nyilvánosságra a választásra fordított állami és más anyagi támogatások összegét, forrását és felhasználásának módját, ezekben a beszámolókban és az éves pártmérlegekben azonban az Állami Számvevőszék rendszeresen hiányosságokat állapít meg. A pontatlan, határidőre el nem készülő beszámolók szankcionálására nincs valódi törvényi lehetőség. Az Állami Számvevőszék javasolta például, hogy azoktól a pártoktól, amelyek hiányosan készítik el éves mérlegüket, vonják meg a költségvetési támogatásuk 15 százalékát. A pártok azonban nem szívesen szavaznának meg ilyen jellegű szigorításokat az ellenőrzésben, ezért a javaslatból nem lett törvény.

A korábbiakhoz képest elméletben szigorítást jelent, hogy az 1997-ben elfogadott, a választási eljárásról szóló, már idézett törvény előírja a pártoknak, hogy a ha meghaladják a 386 millió forintos kampánykeretet, akkor a túlköltekezés kétszeresét fizessék be a költségvetésnek. Ám, a pártok ellenőrzésére egyedül hivatott, nyomozati jogkörrel nem rendelkező Állami Számvevőszéket nem nehéz kijátszani.

A pártok nem vallják be túlköltekezéseiket, azokra csak következtetni lehet. Egyrészt hozzávetőlegesen ki lehet számolni a kampány költségeit az igénybe vett médiafelületek, a reklámanyagok mennyisége és minősége, valamint az olyan költséges kampánytechnikák, mint például a Fidesz telefonos akciójának becsült összegei alapján. Másrészt figyelmet érdemlő az a tény is, hogy miközben a pártok nem vallják be a kampánykeretek túllépését, többségük a kampány évében hitelfelvétel következtében jelentősen eladósodik, mely hitelfelvételt működési költségeik nem indokolják. Így kényszerült székházának eladására az MDF és az SZDSZ is, mely nyilvánvalóan nem következett volna be, hogy ha betartják az előírt 386 millió forintos határt.


Hogyan játsszák ki a törvényt a pártok?

Az érvényes szabályozás szerint a pártoknak éves mérlegeiben az adományozó nevét az adomány összegével együtt fel kell tüntetni, ha belföldről ötszázezer, külföldről százezer forintnál nagyobb összegű adományban részesülnek. Azt azonban semmilyen törvény nem írja elő, hogy a választási hirdetéseiket csak maguk a pártok finanszírozhatják, a törvény a pártokhoz közel álló szervezetekre nem vonatkozik.

A pártok finanszírozásában kulcsszerepe van a különböző pártközeli cégeknek, elsősorban alapítványoknak. Az alapítványok előnyei, hogy az adományozó névtelen maradhat, ezért nem kell a pártkötődést nyilvánosan felvállalni, valamint az adomány összege az adóból levonható. Az alapítványok számtalan feladatot (rendezvényszervezés, propagandaanyag készítés, tanácsadók fizetése stb.) vállalhat át a hozzá közel álló párttól, anélkül, hogy ezek a kiadások a kampányköltségekbe beszámítanának.

Jelentős támogatást kaphatnak a pártok azoktól a piaci cégektől, amelyek szoros kapcsolatban állnak velük. Ezekben az esetekben a párt befolyásával segíti pénzhez jutni a baráti céget, amely viszonzásul valamilyen módon, akár anyagilag, támogatja a pártot. Ezekre a többnyire átláthatatlan pénzmozgásokra ritkán derül fény. Ismeretes botrány az un. "Fidesz-közeli cégek" és a Postabank kapcsolata, ahol a bank igen előnyös szerződéseket kötött olyan cégekkel, amelyek vezetői közeli kapcsolatban állnak a mai legnagyobb kormánypárt meghatározó szereplőivel, vagy az MSZP-SZDSZ kormányzása idején jutatott furcsa állami támogatások, mint amilyet például a zsurki vodkagyár kapott.

A korrupció egyik legtipikusabb formája, amikor a politikai befolyás révén szerzett pénzt egy részét, pályázati győzelem esetén meghatározott százalékot a kedvezményezett személy vagy cég visszajuttat a támogató pártnak. Ebbe a körbe tartozik a Tocsik-ügy is, ahol a vagyonhoz jutó ügyvédnőnek át kellett volna utalnia sikerdíjának egy részét az akkori kormánypártoknak.

A rendszerváltás óta eltelt időszakban többször robbantak ki a pártok székházaival kapcsolatos botrányok. Pedig az esetek nagy részében súlyos törvénytelenség vélhetőleg nem is történt. Az egyik legemlékezetesebben, a Fidesz-MDF székház-ügy sokkhatásában valószínűleg nagyobb szerepe volt annak a felismerésnek, hogy a legnagyobb kormánypárt titokban üzletel a látszatra kérlelhetetlen ellenfelével (hiszen akkor a Fidesz és az MDF nem voltak azonos oldalon), mint magának a tranzakciónak a törvénytelensége. A ügylet legtámadhatóbb része az volt, hogy a közösen megszerzett volt Tiszti Kaszinó épületét ugyan már 1991-ben eladták, átvették a vételár 90 százalékát, de csak előszerződést kötöttek, mert tudták, hogy 1992-ben kedvezőbbek lesznek az áfa szabályok, ezért a hivatalos adás-vételt akkorra halasztották.

Valószínűleg a nyilvánosság érdeklődését azért kelti fel jobban a székházakkal kapcsolatos hírek, mint a pártok egyéb pénzügyei, mert egyértelműen párthoz köthetőek, míg a különböző, bonyolult nevekkel rendelkező pártcégek megjegyezhetetlenek, másrészt a székházak általában jelentős értékű ingatlanok, eladásuk alkalmával a hírekben elhangzó összegek olyan nagyok, amelyek alkalmasak arra, hogy a választók gyanúsnak tartsák az egész ügyletet.