Alkotmánymódosítás az Észak Atlanti Szerződés 5. cikkelye tükrében
A new yorki terorrtámadást követően a NATO már szeptember 12-én tárgyalt a lehető legkomolyabb reagálási lehetőség, azaz az Észak Atlanti Szerződés 5. cikkelyének életbe léptetéséről. Ezt ugyan az Észak Atlanti Tanács teljes terjedelmében csak október 3-án tette meg, de onnantól elvben az összes NATO tagállamra, így Magyarországra is meghatározott kötelezettségeket rótt. Ezen kötelezettségeket azonban a magyar szabályozás nem tudta kritikák nélkül teljesíteni. Ugyanis a magyar szabályozás, a csatlakozást majd két és fél évvel követően sem tudta a NATO igényeket kielégíteni.Előzmények
Magyarország újkori történelmének egyik legmeghatározóbb lépésének tekintik, amikor a Magyar Köztársaság lobogóját 1999. április 4-én, a brüsszeli NATO központ előtt felhúzták, ezzel is jelképezve azt, hogy Magyarország a NATO teljes jogú tagjává vált. Ennek következtében a Magyar Köztársaság a világ legütőképesebb katonai szövetségének tagja lett, mely rendkívüli lehetőségeket biztosított számára, ugyanakkor a szerződésből adódó kötelezettségei következtében jelentős terhet is rótt rá. Ilyen többek között a NATO követelményeknek minden körülmények között való megfelelés követelménye.
Magyarország a békepartnerségi program folytatásaként jelesre vizsgázott a nemzetközi katonai és humanitárius akciókban való részvétele kapcsán. Azonban "komoly", a NATO védelmi funkciójaként jelentkező feladat elé - szerencsére - még nem került, így nem lehet tudni, hogy ilyen helyzetekben a Magyar Honvédség hogyan reagálna. Ráadásul az utóbbi időkig az ilyen helyzetek kialakulásának nagyarányú valószínűtlensége miatt a NATO maga is nagyvonalúbban kezelte ezt a kérdést.
A 2001. szeptember 11-én történt, new yorki tragikus események hatására azonban teljességében megváltozott a NATO biztonságpolitikai feladata. A polgári életben például korábban soha el nem képzelt biztonsági intézkedések láttak napvilágot, ami jelentősen csökkentette a szabadságjogok addigra kialakult széles skáláját. De ez csak egyike szeptember 11. hozadékának.
A NATO tulajdonképpen már szeptember 12-én tárgyalt a lehető legkomolyabb reagálási lehetőség, azaz az Észak Atlanti Szerződés 5. cikkelyének életbe léptetéséről. Ezt ugyan az Észak Atlanti Tanács teljes terjedelmében csak október 3-án tette meg, de onnantól elvben az összes NATO tagállamra, így Magyarországra is meghatározott kötelezettségeket rótt. Ezen kötelezettségeket azonban a magyar szabályozás nem tudta kritikák nélkül teljesíteni. Ugyanis a magyar szabályozás, a csatlakozást majd két és fél évvel követően sem tudta a NATO igényeket kielégíteni.
A hatályos magyar szabályozás
A NATO szempontjából a jelen kérdést tekintve a legégetőbb szempont, hogy ki és legfőképpen milyen gyorsan tud dönteni a magyar fegyveres erők alkalmazásáról, illetőleg a külföldi NATO csapatok magyarországi állomásozásáról és azok átvonulásáról.
A Magyar Honvédség legáltalánosabb értelemben vett irányító szerve az Országgyűlés. Az Alkotmány értelmében a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés, amely e jogkörében az Alkotmányban meghatározott esetek kivételével dönt a fegyveres erők országon belüli vagy külföldi alkalmazásáról (a kialakult értelmezés alapján akkor beszélünk a fegyveres erők alkalmazásáról, ha azok csapatkötelékben, rendszeresített fegyverzettel, alapfeladataikat ellátva teljesítik a parancsaikat), külföldi fegyveres erők magyarországi, vagy az ország területéről kiinduló alkalmazásáról, a fegyveres erők békefenntartásban való részvételéről, külföldi hadműveleti területen végzett humanitárius tevékenységéről, valamint a fegyveres erők külföldi, illetve a külföldi fegyveres erők magyarországi állomásozásáról. (Alkotmány 19. § (3) bek. j.)
Szintén az Alkotmány rendelkezései alapján (40/A. § (1) bekezdés) a fegyveres erők alapvető kötelessége a haza katonai védelme, valamint nemzetközi szerződésből eredő kollektív védelmi feladatok ellátása. A fegyveres erők feladatairól és a rájuk vonatkozó részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
Ennek értelmében a Magyar Honvédség (és a Határőrség) alapfeladata a haza katonai védelme (a honvédelmi törvény 2. §-a alapján a honvédelem célja: idegen hatalom fegyveres támadása ellen a Magyar Köztársaság függetlensége, területi sérthetetlensége, a lakosság és az anyagi javak katonai erővel való megvédése, illetőleg az államszervezet, ezen belül a fegyveres erők, a rendvédelmi szervek, továbbá a nemzetgazdaság, a társadalmi szervezetek és az érintett állampolgárok erre való összehangolt felkészítése.), melynek ellátásával kapcsolatos minden kérdést csak a Parlament hozhat meg.
Mindezek értelmében tehát a kérdést a Magyar Köztársaság Országgyűlése döntheti el. Csakhogy a NATO oldaláról joggal merülhet fel a kérdés, hogy vajon az országgyűlés tud-e megfelelő gyorsasággal reagálni az esetleges NATO kérésekre.
Tehát a külföldi csapatok magyarországi állomásozása és a magyar csapatok határainkon túli alkalmazása is csak a parlament kétharmados többségével szavazható meg. Bizonyos esetekben, nevezetesen nemzetközi szerződésekből eredő kötelezettség esetén azonban nem kell a parlament hozzájárulása. Éppen ezzel kapcsolatban határozott úgy a kormány, hogy az Észak Atlanti Szerződés 5. cikkelyének életbe lépése esetén a szövetséges erők magyarországi csapatmozgásának, a magyar légtér és repterek használatának, illetve a külföldi csapatok magyarországi állomásoztatásának engedélyezését, valamint a magyar katonák külföldre vezénylését saját hatáskörébe kellene vonni Ehhez azonban az Alkotmányt is módosítania kellene.
De van-e ilyen jellegű nemzetközi kötelezettsége Magyarországnak? Mit is mond az Észak Atlanti Szerződés 5. cikkelye?
Az 5. cikkely
Az Országgyűlés az 1999. évi I. törvényben hirdette ki az Észak Atlanti Szerződés szövegét, így a hivatalos magyar fordításban az 5. cikkely így hangzik:
"A Felek megegyeznek abban, hogy az egyikük vagy többjük ellen, Európában vagy Észak-Amerikában intézett fegyveres támadást valamennyiük ellen irányuló támadásnak tekintenek; és ennélfogva megegyeznek abban, hogy ha ilyen támadás bekövetkezik, mindegyikük az Egyesült Nemzetek Alapokmányának 51. Cikke által elismert egyéni vagy kollektív védelem jogát gyakorolva, támogatni fogja az ekként megtámadott Felet vagy Feleket azzal, hogy egyénileg és a többi Felekkel egyetértésben, azonnal megteszi azokat az intézkedéseket, ideértve a fegyveres erő alkalmazását is, amelyeket a békének és biztonságnak az észak-atlanti térségben való helyreállítása és fenntartása érdekében szükségesnek tart.
Minden ilyen fegyveres támadást és az ennek következtében foganatosított minden intézkedést azonnal a Biztonsági Tanács tudomására kell hozni. Ezen intézkedések akkor zárulnak le, ha a Biztonsági Tanács meghozta a nemzetközi béke és biztonság helyreállítására és fenntartására szükséges rendszabályokat."
Az 5. cikkely életbeléptetése még azokban az esetekben sem jelent semmilyen automatizmust, melyekben alkalmazható az ENSZ Alapokmány 51., az egyéni és kollektív önvédelemre vonatkozó cikkelye. Tehát még ezekben az esetekben is az egyes tagállamok döntik el, hogy milyen intézkedéseket alkalmaznak, és végső soron az egyes államok döntik el, hogy egyáltalán alkalmaznak-e fegyveres erőt, vagy sem.
A módosítási lehetőségek
A NATO szempontjából azonban mindenképpen megfelelőbb lenne, ha a fent említett kérdésekben a kormány határozhatna. Egyfelől sokkal gyorsabban és rugalmasabban lehetne a kérdésen dönteni, másfelől ezek a kérdések kikerülnének az aktuálpolitikai csatározások köréből és elkerülhetők lennének az olyan kellemetlen esetek, mint amilyen a közelmúltban a német csapatok afganisztáni bevetésével kapcsolatban játszódott le a Németországban.
A magyar kormánytól nem áll messze ezen koncepció elfogadása, hiszen már a honvédelmi törvény egy 2000-es módosításakor elérte, hogy bekerüljön a törvénybe, hogy "a Kormány - az Alkotmányban meghatározott esetek kivételével - dönt a magyar és a külföldi fegyveres erők határátlépéssel járó csapatmozgásainak engedélyezéséről". (Hvt 8.§. (7) bekezdés)
De az európai NATO államok esetében sem egyértelmű a helyzet ezen kérdéskör kezelését tekintve. Az USA-ban egyértelmű ugyan, hogy a hadsereg külföldi bevetéséről - igaz hatvan napos korláttal - az elnök dönt, míg Európában a fontosabb államokat tekintve csak az angol és a francia kormány rendelkezik ilyen jellegű szabadsággal, de az olasz, illetve német csapatok külföldi alkalmazásához a parlament előzetes hozzájárulása szükséges. Nem lehet azt mondani tehát, hogy a magyar megoldás egyedi lenne.
Másfelől az is igaz, hogy Magyarországon a bonyolult döntéshozatali mechanizmus ellenére (a képviselők négyötödének hozzájárulása szükséges a Házszabálytól való eltéréshez, és ha így sikerül gyorsan összeülnie a Parlamentnek, akkor is kétharmados többséget kell biztosítani) már többször el tudta fogadni az Országgyűlés a szükséges határozatokat. Ez történt szeptember 24-én az amerikai repülőgépek légtérhasználati engedélyének megadásakor, illetve október 5-én a magyar légtér és repterek NATO általi használatának engedélyezésekor. Az is igaz, hogy október 5-én a MIÉP nemmel szavazott e kérdésben, így a rendkívüli nemzetközi összefogás ellenére sem sikerült egyhangú szavazással biztosítani a magyar légtér használatát, ami nem vetett jó fényt a magyar hozzáállásra.
Tehát az eddigi gyakorlatban mindig sikerült megoldani ezt a kérdést. Ennek ellenére a kormány és NATO oldaláról is egyre nagyobb az igény a döntés kormányhoz való delegálása érdekében. Elvi szinten érthető a NATO kérése: a mindenki egyért elv, csak az egy mindenkiért elv alkalmazásával lehet teljes. Ha tehát - és most vonatkoztassunk el a jelenlegi helyzettől és egy NATO tagállamot fenyegető támadás gyakorlati valószínűségétől - egy tagállam elvárja, hogy adott esetben a teljes NATO haderő védje meg, akkor ugyanennek az államnak az is kötelessége lenne, hogy ugyanilyen esetben gondolkodás nélkül (értsd: a lehető leghamarabb, a lehető legnagyobb automatizmussal) ő is álljon a NATO rendelkezésére. Ezzel minden katona- és biztonságpolitikai szakértő egyet ért.
Nem véletlen tehát, hogy az utóbbi időben felgyorsultak az események. Ahhoz azonban, hogy érdemi változás menjen végbe, jelen helyzetben a kormánynak szüksége van az MSZP támogatására. (A kétharmados többség biztosítása végett). A kérdésben azonban Kovács László, az MSZP elnöke hajthatatlannak bizonyult és többször is kijelentette, hogy nem egyeznek bele a kormány hatáskörének növelésébe.
Azonban nem csak a kormány próbálta az MSZP-t meggyőzni a kérdésben. Október 29-én Medgyessy Péter, az MSZP miniszterelnök-jelöltje tárgyalt Lord Robertsonnal, a NATO jelenlegi főtitkárával, ahol a sajtóértesülések szerint a NATO főtitkár megkérte a szocialista miniszterelnök-jelöltet, hogy járjon közbe pártja álláspontjának megváltoztatásában.
Talán ennek is köszönhetően november 30-ra sikerült összehívni egy hatpárti egyeztetést az Alkotmány fentebb említett kérdésben való módosítása érdekében. A kormány kompromisszumos javaslata az volt, hogy a külföldi csapatok állomásoztatásának, átvonulásának, valamint a légtér és a repterek használatának engedélyezése a kormány hatáskörébe kerüljön, míg a fegyveres erők külföldi alkalmazását pedig a parlament egyszerű többséggel megszavazott határozatához kösse.
A kormány javaslatától érdekes módon csak az FKGP zárkózott el mereven, a többi párt a módosítási javaslatot meghallgatta és megfontolás tárgyává tette. Az Alkotmány módosításához szükséges kétharmados többség miatt azonban az MSZP véleménye számított igazán. Juhász Ferenc, az MSZP alelnöke szerint elfogadható az a kompromisszum, hogy csak és kizárólag az 5. cikkely alkalmazása esetén és csak a külföldi csapatok állomásoztatásának, átvonulásának, valamint a légtér és a repterek használatának engedélyezése kerüljön a kormány hatáskörébe, de a magyar katonák külföldön történő bevetése esetén már elfogadhatatlannak tartja az egyszerű többséget.
A belpolitikai viszonyok tükrében jelenleg itt áll az alkotmánymódosítás ügye. A kormány addig nyilvánvalóan nem megy bele egy szavazási procedúrába, amíg nem látja biztosítottnak a szükséges kétharmadot, így még valószínűleg eltart egy darabig, amíg az Alkotmányt sikerül a NATO elvárásainak megfelelően módosítani.
Mindenesetre a NATO szemszögéből meglehetősen furcsa lehet ez a lassúság, hiszen a módosítás ellenzői által felhozott érvet, miszerint Magyarország szuverenitása csökkenne ezzel a módosítással, már maga az Országgyűlés hatástalanította, amikor saját maga fogalmazta meg a Magyar Köztársaság biztonság- és védelmi politikájának alapelveit (94/1998.(XII.29.) a Magyar Köztársaság biztonság és védelempolitikájának alapelveiről). Ebben a határozatában így fogalmazott a Parlament: "A Magyar Köztársaság tudatában van annak, hogy az euroatlanti régióban jelentkező biztonsági kihívások megválaszolása érdekében továbbra is szükséges a Szövetség hiteles védelmi képességének fenntartása, amely a Szövetség tagállamai által képviselt védelmi képességek teljes körén és e védelmi képességnek a Szövetség területén való megfelelő elosztásán alapul. Magyarország vállalt kötelezettségeinek megfelelően, a közös védelem érdekében készen áll a szükséges katonai erő rendelkezésre bocsátására, és lehetőségeinek megfelelően hozzájárul a Szövetség egyéb misszióihoz."
