A magyar közbeszerzési szabályok és az európai elvárások
Az Európai Bizottság országjelentésében kritikus területek közül most a közbeszerzések kérdését járjuk körül sorozatunk második részében. Az államháztartás kiadásainak ésszerűsítése, a közpénzek felhasználása átláthatóságának és széles körű nyilvános ellenőrizhetőségének megteremtése, továbbá a közbeszerzések során a verseny tisztaságának biztosítása érdekében - nem mellékesen a belföldi áruelőállítás és munkaerő-foglalkoztatás elősegítésének szempontjára is tekintettel - Magyarország nemzetközi szerződéseivel összhangban, az Országgyűlés 1995-ben alkotta meg az 1995. évi XL. törvényt a közbeszerzésekről.A hatályos magyar szabályozás
Az államháztartás kiadásainak ésszerűsítése, a közpénzek felhasználása átláthatóságának és széles körű nyilvános ellenőrizhetőségének megteremtése, továbbá a közbeszerzések során a verseny tisztaságának biztosítása érdekében - nem mellékesen a belföldi áruelőállítás és munkaerő-foglalkoztatás elősegítésének szempontjára is tekintettel - Magyarország nemzetközi szerződéseivel összhangban, az Országgyűlés 1995-ben alkotta meg az 1995. évi XL. törvényt a közbeszerzésekről.
A közbeszerzési törvény szabályait kell alkalmazni az államháztartási rendszer körébe tartozó valamennyi szervezet és intézmény árubeszerzéseire, építési beruházásaira és szolgáltatásvásárlásaira, tehát minden olyan esetben, amikor a kiadást közpénzből finanszírozzák.
Ilyen formán a törvény hatálya alá tartoznak:
(a) az állam, a helyi önkormányzat, a kisebbségi települési önkormányzat, az országos, illetve a helyi kisebbségi önkormányzat, a települési önkormányzatok társulása, a központi, a helyi önkormányzati, az országos, illetve a helyi kisebbségi önkormányzati költségvetési szerv, a megyei, illetőleg a regionális fejlesztési tanács, az elkülönített állami pénzalap kezelője, a társadalombiztosítás igazgatási szerve;
(b) a köztestület és a köztestületi költségvetési szerv, valamint a közalapítvány;
(c) az a)-b) pontban meghatározott szervezet által vagy részvételével a vagyon egyharmadát meghaladó hozzájárulásával létrehozott, illetve a beszerzés megkezdésének időpontjában ilyen feltételekkel működő alapítvány, társadalmi szervezet, illetőleg az olyan közhasznú társaság, biztosító egyesület, víziközmű-társulat, ideértve ezek jogi személyiséggel rendelkező szervezeti egységét is, amely felett az a)-b) pontban meghatározott szervezet a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény szerinti irányítási jogokat gyakorol;
(d) azon szervezetek, melyek nem tartoznak a fenti körbe, ha állami támogatásban részesülnek, illetve azok a szervezetek is, melyek fizetési kötelezettségeikért az állam kezességet vállalt.
Jól látható tehát, hogy a jogalkotó igyekezett a lehető legszélesebben meghúzni azt a kört, melyben az állami pénzek felhasználása egyáltalán szóba jöhet és ezzel a lehető legszélesebb körben kontrollálni lehessen ezen pénzek felhasználásának mikéntjét.
A közpénzből finanszírozott árubeszerzések, szolgáltatások, valamint egyéb építési beruházások azonban csak akkor tartoznak a közbeszerzési törvény hatálya alá, ha a szerződési érték az éves költségvetési törvényekben meghatározott értékhatárt eléri. A törvény hatálya alá tartozó szervezetek tekintetében a közbeszerzés értékhatára 2002. december 31-ig
- árubeszerzés esetén: 18 millió forint,
- építési beruházás esetén: 36 millió forint,
- szolgáltatás megrendelése esetén: 9 millió forint,
A fentiekből nagyon egyszerűnek tűnhet a közbeszerzési eljárás kikerülése, hiszen csak az adott árubeszerzések, szolgáltatások, valamint egyéb építési beruházások értéke szerint úgy kell azokat szétbontani, hogy az egyes számlatételek ne haladják meg a mindenkori értékhatárokat. Éppen ezért mondja ki a közbeszerzési törvény, hogy tilos e törvény megkerülése céljából a közbeszerzést részekre bontani.
Ahhoz, hogy ezt megfelelő módon ki lehessen védeni, a törvény egy becsült értéket vesz a közbeszerzési eljárás alapjául. Ennek kiszámítása során mindazon árubeszerzések vagy építési beruházások vagy szolgáltatások értékét egybe kell számítani, amelyek
- beszerzésére egy költségvetési évben kerül sor, és
- beszerzésére egy ajánlattevővel lehetne szerződést kötni, továbbá
- rendeltetése azonos vagy hasonló, illetőleg felhasználásuk egymással összefügg.
Ha ennek alapján több - egyenként a meghatározott értékhatárt el nem érő értékű - beszerzési tárgy együttes értéke miatt közbeszerzési eljárást kell tartani, nem minősül a törvény megkerülésének, ha az egybeszámított értékű beszerzési tárgyakat több közbeszerzési eljárásban szerzik be.
Ha a becsült érték kiszámításakor ezeket a szabályokat nem vették figyelembe, a közbeszerzésnek a költségvetési évben még beszerzendő tárgyaira - azok értékétől függetlenül - csak a törvény szerinti eljárás alapján lehet szerződést kötni.
A közbeszerzési eljárás
A törvény a közbeszerzési eljárás három fajtáját különbözteti meg. Ezek a (i) nyílt, (ii) meghívásos, illetve a (iii) tárgyalásos eljárás. A három eljárás közül az alapváltozatnak a nyílt eljárást tekinthetjük. Ez az amit általánosságban szabályoz a törvény, míg a másik kettő csak meghatározott feltételek fennállása esetén lehetséges.
Meghívásos eljárás alkalmazható, ha a szerződés tárgyának sajátos természete miatt eleve csak korlátozott számú ajánlattevő lenne alkalmas. Tárgyalásos eljárást pedig csak akkor lehet alkalmazni, ha a szerződést valamilyen oknál fogva - például műszaki-technikai sajátosságok, művészeti szempontok, vagy kizárólagos jogok védelme miatt - kizárólag egy meghatározott személy, vagy szervezet képes teljesíteni.
Az eljárás minden szakaszában a legalapvetőbb követelmény, hogy arra az érdekeltek által követhető módon, nyilvánosan kerüljön sor. Ennek a kiemelkedő jelentőséggel bíró elvnek a megvalósítást szolgálja a Közbeszerzési Értesítő, amely a Közbeszerzések Tanácsának hivatalos lapja, és amelyben az eljárás során keletkezett - valamint a törvény által szabályozott - hirdetmények, közlemények, ajánlások és döntések tehetők közzé.
Annak érdekében, hogy magát a közbeszerzési eljárást ne lehessen befolyásolni egy meglehetősen fontos garanciális biztonságot ad a közbeszerzések állandó ellenőrzése, illetve törvényességének vizsgálata. Az eljárás törvényességének legfőbb őre a Közbeszerzések Tanácsa, amely a kormánytól való függetlenség jegyében csak és kizárólag az Országgyűlésnek van alárendelve.
A tanács általános hatáskörrel rendelkező, központi költségvetési szerv, mely 19 taggal működik. A 19 tagon belül megtalálhatjuk mind a közérdekű célokat (például: a pénzügyminiszter, a Gazdasági Versenyhivatal Elnöke, a legfőbb ügyész), mind az ajánlatkérőket (például a kormány, az országos önkormányzati szövetségek és a társadalombiztosítás delegáltjai), mind pedig az ajánlattevőket (például: a munkáltatók országos érdekképviseletei és a kamarák delegáltjai) képviselőit, akik azonos számú taggal vannak jelen minden oldalról.
A Közbeszerzések Tanácsa testületként részt vesz a közbeszerzéssel kapcsolatos jogalkotásban, a jogszabályok alkalmazását elősegítendő különböző ajánlásokat készít és nem utolsó sorban figyelemmel kíséri a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződések teljesítését is. A legfontosabb feladata azonban az, hogy megválassza a Közbeszerzési Döntőbizottság elnökét, illetve annak tagjait, az ún. közbeszerzési biztosokat, ami, illetve akik a közbeszerzési jogviták rendezésére hivatott. A közbeszerzési biztosokra szigorú összeférhetetlenségi szabályok vonatkoznak, őket utasítani a közbeszerzési jogorvoslati eljárással, illetve határozatukkal kapcsolatban nem lehet.
Az Európai Unió szabályai
Az Európai Unió (EU) szabályai két szintre bonthatók ebben az esetben is: az elsődleges közösségi jogforrások, melyek a szerződések szintjét jelentik, csak az áruk, szolgáltatások, a tőke és a fizetések szabad áramlását, valamint a megkülönböztetés tilalmát írják elő. A másodlagos jogforrások tartalmazzák tehát a közbeszerzésekre ("procurement") vonatkozó konkrét és részletes szabályokat.
Történeti vonatkozásban érdekes lehet megemlíteni, hogy a tagállamok kezdetben a közbeszerzést nem tekintették a belső piac elemének, ezért erős nemzeti piacvédelmi szabályokat alkalmaztak a közbeszerzés területén. A közösségi szintű versenyelvűség azonban kikényszerítette, hogy ezen a területen is az átláthatóság, az ellenőrizhetőség, valamint az egyenlő versenyképesség elve kerüljön előtérbe.
Ennek következtében a hetvenes évek elején egy rendkívüli szabályozási hullám vette kezdetét. És irányelvek egész sora született a témában, (például: a 71/305/EGK. sz. irányelv a kormányzati beruházási beszerzésekről, a 77/62/EGK. sz. irányelv a kormányzati árubeszerzésekről, stb.) melyeket 1980-ban, majd 1988-ban is módosítottak, míg végül a 93/36/EGK. sz. irányelv egységes szerkezetbe foglalta az összes közbeszerzéssel foglalkozó irányelvet.
Az Európai Megállapodás közbeszerzési vonatkozásai
Ennek értelmében mikor Magyarország 1991-ban megkötötte az EU-val az ún. Európai Megállapodást (1994. évi I. törvény a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás kihirdetéséről, hatályba lépés: 1994. február 1.), akkor már ismert volt az összes közbeszerzésre vonatkozó európai előírás.
Az Európai Megállapodás 66. cikke határozza meg az európai piacokhoz való hozzáférés elveit. Ennek értelmében a magyar vállalatok az európai közbeszerzési piacon nemzeti elbánásban részesülnek, míg ugyanezen kedvezményeket Magyarország 2004-ig nem köteles biztosítani az európai vállalatok számára.
Mindezekből az következik, hogy a magyar közbeszerzési törvény elfogadásakor fel lehetett használni az összes, a közbeszerzések terén megfogalmazott európai normát. Ennek következtében igen nagy elismerést kivívva, a magyar közbeszerzési törvény már teljes egészében az európai irányelveknek megfelelően került kialakításra.
A kritika
Ennek ellenére nem kritikamentes a közbeszerzések mai helyzete. A megfelelő jogi szabályozás ugyanis csak az egyik megközelítés. A rendszernek azonban gyakorlati értelemben hatékonynak is kell lennie és pont ezzel a gyakorlati hatékonysággal kapcsolatban fogalmazódott meg a legtöbb kritika az utóbbi időben.
Az utóbbi évek egyik kiemelkedő problémája, hogy a kormány bizonyos, egyébként a közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó esetben nem alkalmazta a közbeszerzés szabályait. Legkirívóbb esetet az autópálya-építések jelentik. Itt az európai rosszallás oda vezetett, hogy 2001. október 17-én a távozó Michael Lake határozottan kijelentette: a közbeszerzések - és nem mellékesen a média ügyek - tekintetében Magyarország nem teljesíti az európai elvárásokat. Ez még egy távozó diplomata szájából is erős kritika.
Az európai kritika egyértelműen a korrupcióval kapcsolja egybe a közbeszerzési eljárások nem hatékony működését. Nem véletlen, hogy az EU-s országjelentésünkben évek óta a leghatározottabb kritikák között találhatjuk a korrupciót. Az európai ajánlások nagy része is a korrupció kiküszöbölését említi meg, mint elsőként elérendő célt. Az idén november 13-án ismertetett országjelentésben egyenesesen a demokratikus rendszerbe vetett bizalom aláásásáról beszél a korrupcióval kapcsolatban. ("In spite of these developments, there is a continuous negative background of corruption which could undermine the trust of the citizens in the democratic institutions.")
A javasolt irány
1997-ben Tallinban rendezett konferencia fogalmazta meg a közbeszerzések kapcsán tapasztalható korrupció visszaszorításának pontjait. Ezeket bár nem konkrétan az EU elvárásait határozta meg (a konferencia szervezője az ET volt), de az általános európai értékrendet is tükrözik, így azokat Magyarországnak is érdemes figyelembe vennie. Többek között az alábbiakban határozták meg a figyelembe veendő elveket:
1.) Megelőzés és társadalmi tudatosság
2.) Költséghatékony, tisztességes, pártatlan és átlátható eljárás
3.) A közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatos felelősség kiszélesítése
4.) Következetes üldözése a közbeszerzési korrupciónak
Mindezeket azonban a magyar törvény elvben megfelelően szabályozza. Ahhoz tehát, hogy ne legyenek visszaélések társadalmi összefogás szükséges, melyben a kormánynak kellene az élre állni. Tehát, amíg azonban a törvény szellemét még a kormány sem követi, addig érdemi előrelépést aligha várhatunk.
Ha tehát Magyarország szeretne bejutni az EU-ba, akkor érvényt kell szereznie az egyébiránt teljességgel EU konform közbeszerzési törvénynek. Enélkül nem lehetünk szalonképesek egy olyan piacon, ahol a közbeszerzések száma kiemelkedően magas. 1998-ban az európai közbeszerzők 720 milliárd ECU-t költöttek. (Mai árakon számolva: 180.000 milliárd Forint) Egy ilyen piacra csak akkor lehet érdemben bejutni, ha annak játékszabályait a legmesszebbmenőkig elfogadjuk.
