Kisebbségek parlamenti képviselete

1989-től kezdve számos elképzelés, javaslat született a hazánkban élő nemzeti és etnikai kisebbségek országgyűlési képviseletének biztosítására. Ezek a javaslatok egy - a későbbiekben bemutatott 1990-es példától eltekintve - nem emelkedtek törvényerőre. A parlamenti képviselet szabályainak kidolgozása így máig a magyar kisebbségi jog - valamint az egész magyar közjogi és politikai rendszer egyik megoldásra váró feladata.1989-től kezdve számos elképzelés, javaslat született a hazánkban élő nemzeti és etnikai kisebbségek országgyűlési képviseletének biztosítására. Ezek a javaslatok egy - a későbbiekben bemutatott 1990-es példától eltekintve - nem emelkedtek törvényerőre. A parlamenti képviselet szabályainak kidolgozása így máig a magyar kisebbségi jog - valamint az egész magyar közjogi és politikai rendszer egyik megoldásra váró feladata.


A kisebbségek parlamenti képviseletére vonatkozó javaslatok, kezdeményezések

Még a rendszerváltás előtti utolsó országgyűlés alkotta A Magyar Köztársaságban élő nemzeti és nyelvi kisebbségek országgyűlési képviseletéről szóló 1990. évi XVII. Törvényt. A jogszabály a kooptáláson alapuló modell bevezetésére tett kísérletet, aminek a lényege az, hogy az Országgyűlés az általános parlamenti választásoktól függetlenül választott volna kisebbségi képviselőket, így az adott kisebbséghez tartozók létszámától független, reprezentatív jellegű képviselet jött volna létre. A koncepcióval szemben azonban felmerültek alkotmányossági aggályok, hiszen a kisebbségeket kizárta volna a választásból, és a parlamenti pártok gyakorolták volna helyettük ezt a jogosultságot. Az új parlament tehát 1990. június 19-ei ülésnapján, három hónap elteltével hatályon kívül helyezte

Az Alkotmány 68 (3) paragrafusát, amely értelmezések és viták kereszttüzében áll azóta is, 1990 júniusában fogadták el. Eszerint a magyar államnak alkotmányos kötelezettsége biztosítani a Magyarországon élő nemzeti és nyelvi kisebbségek képviseletét az Országgyűlésben. Az Alkotmány azt is előírja, hogy e célból külön törvény elfogadása szükséges - azonban nem részletez tovább.

Az Alkotmánybíróság is több ízben foglalkozott az Alkotmány előbb említett bekezdésével. 1991-ben indítványt nyújtottak be, amelyben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérik az Alkotmánybíróságtól, tekintettel arra, hogy a kisebbségek képviselete sem az önkormányzatokban, sem az Országgyűlésben nem biztosított. A 35/1992 (VI. 10.) AB-határozatban a Bíróság emlékeztetett az Alkotmány azon rendelkezésére, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek államalkotó tényezők, kimondta, hogy a képviselet szükséges feltétele annak, hogy ezt a szerepet betölthessék. A Bíróság felhívta az Országgyúlést, hogy 1992. december 1-ig pótolja a hiányosságot, ezzel együtt rámutatott arra, hogy az Országgyűlés szabadon dönt arról, egy vagy több törvénnyel akarja szabályozni a kérdést

1992 márciusában nyújtotta be Tabajdi Csaba és Jakab Róbertné, a Magyar Szocialista Párt képviselői az első jelentősnek tekinthető indítványt a kisebbségek parlamenti képviseletének témájában, amelynek sürgős tárgyalását elutasították. A javaslat a kisebbségek országos listaállítását tekintette reális és követendo célnak.

Nagy várakozás előzte meg a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993/LXXVII. tv. 1993. július 7-i elfogadását. (A törvény 1993. október 20-án lépett hatályba) A kisebbségi törvény azonban szintén nem rendezte egyértelműen a kisebbségek parlamenti képviseletének helyzetét. A 20 § szinte megismétli az Alkotmány már idézett rendelkezését: "A kisebbségeknek - külön törvényben meghatározott módon - joguk van az országgyűlési képviseletre" - tehát mindössze külön törvény megalkotásának szükségességére utal, még azt sem mondja meg, hogy speciális kisebbségi választójogi törvény legyen, vagy a feladat a hatályos választójogi törvény módosítása

1993 szeptemberében a kormány kisebbségi ügyekért felelős politikai államtitkára kezdeményezésére elkészült és a parlament elé került egy javaslat a választójogi törvény módosítására. A javaslat lényegi elemei a következőkben foglalhatók össze. A kormány a kétszavazatos rendszer bevezetését szorgalmazta, ennek értelmében a választópolgárok a többi szavazólappal együtt automatikusan, előzetes kérés nélkül megkapják a kisebbségi szavazólapot is. Az egyéni jelöltre eső szavazatukon kívül tehát el kellene dönteniük, hogy párt- vagy kisebbségi listára adják le voksukat. Az országos listára leadott 3000 szavazattal lehetett mandátumot szerezni, a Parlamentbe bekerülő kisebbségi képviselők számának pedig nem határoztak meg felső határt. A javaslat heves viták után végül az 1993. december 21-i szavazáson nem kapott kétharmados többséget.

1994-ben újból az Alkotmánybíróság elé került a kisebbségek parlamenti képviseletének kérdése. Az indítvány lényegében megismétli az 1992-es kérelmet: eszerint az Alkotmány kisebbségek államalkotó tényező szerepéről szóló szakasza olyan általános politikai elvet fogalmaz meg, amelynek megvalósítását külön jogszabályokban kell rendezni - ezért a választójogi törvény alkotmányellenes mivel nem ad megfelelő választ az Alkotmányban foglalt rendelkezés végrehajtása számára. A taláros testület megállapította, hogy az indítvány ugyanúgy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányul, mint amit a Bíróság már 1992-ben megállapított (ld. fentebb) ezért ítélt dologként 1994. május 6-án kelt 24/1994. határozatában elutasította .

1995 februárjában a Miniszterelnöki Hivatal politikai államtitkára, az igazságügy-miniszter és a belügyminiszter közös előterjesztéssel fordult az Országgyűléshez a kisebbségek országgyűlési képviseletének átmeneti megoldására. A javaslat szerint az abban foglalt szabályozás csak egy ciklusig, illetve az új alkotmány elfogadásáig lett volna hatályos, a választási törvény általános reformjának részét képezte volna, de nem kapott megfelelő támogatást.

1995. július 1-én megválasztották a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosát. Az ombudsmanhoz bármely állampolgár, közösség, illetve helyi és országos kisebbségi önkormányzat fordulhat, ha valamilyen, a kisebbségi, illetve a kisebbségi önkormányzati jogait megsértették. Az ombudsman, Kaltenbach Jenő többször is síkra szállta kisebbségek parlamenti képviselete érdekében.

1997 novemberében újabb, a választójogi törvény módosítását célzó indítvány került az Országgyűlés elé. A javaslat a háromszavazatos rendszert kívánta bevezetni, azaz a választópolgárok - mint az 1993-as tervezetben - a többi szavazólappal együtt a törvény erejénél fogva megkapnák a kisebbségi szavazólapot is, de minden választópolgár a jelenlegi két szavazat helyett egy harmadik szavazat leadására is jogot kap, az egyéni jelöltön és a pártlistán kívül kisebbségi listára is szavazhat. ÍA tervezet felemelte az egy kedvezményes mandátum megszerzéséhez szükséges országos listára leadott szavazatok számát 7500-ra , ezen felül maximálta 13 főben a kisebbségi képviselők számát a Parlamentben A választás időpontját 1998 októberére tűzték ki először, a helyi önkormányzati választásokkal együtt, ennek érdekében a kormány javaslatot tett az alkotmány módosítására is. Ez a tervezet sem emelkedett törvényerőre - hosszas politikai csatározások után, a képviselők az Országgyűlés utolsó munkanapján, 1998. március 16-án elutasították.

A kisebbségek parlamenti képviseletének kérdése azóta is nem egyszer napirendre került. 2000 tavaszán például született egy olyan koncepció, amely szerint az országos önkormányzatok indítanának listákat, az első helyen lévő jelöltek kedvezményesen mandátumhoz jutnának 5000 szavazat elnyerése esetén, a további mandátumot viszont csak pártlisták által megszerzett legkisebb szavazataránnyal lehetne megszerezni. A koncepció visszatér a már fentebb ismertetett kétszavazatos elképzeléshez.


Felmerült javaslatok

A kisebbségek parlamenti képviseletével kapcsolatban eddig felmerült javaslatokat alapvetően két csoportba sorolhatjuk. Az elképzelések egyik része a hatályos jog (azaz az 1989. évi XXXIV. törvény az országgyűlési képviselők választásáról, 1997. évi C. törvény a választási eljárásról) változatlanul hagyásával, a jelenlegi rendszerben képzeli el a képviselet megvalósítását, a javaslatok másik csoportja pedig ezeknek a törvényeknek a módosítását irányozza elő.

A) hatályos jog szabta keretek között

A jelenleg hatályos rendszerben is bekerülhetnek kisebbségi képviselők a parlamentbe, méghozzá úgy, hogy pártszínekben indulnak, vagy önálló pártot alakítanak. A képviselet hatásosabb formáját jelentené, noha a parlamenti képviselet problémáját nem oldaná meg az a javaslat, miszerint a kisebbségi önkormányzati rendszer kerüljön továbbfejlesztésre, ezáltal hatásosabb fóruma lenne a kisebbségi érdekek képviseletének.. A nemzetiségek képviselői részéről is megfogalmazódott javaslatként, hogy a parlament kisebbségi bizottsága, az államfő, az országgyűlés elnöke, vagy az emberi jogi bizottság mellett., tehát a parlamenten belül, létrehozni egy olyan, kisebbségiekből álló albizottságot, amely esetleg magában foglalhatja az országos önkormányzatok elnökeit, és a nemzetiségekkel kapcsolatos törvényjavaslatokat megvitatja, véleményezi, akár bizottsági szinten vétójoggal is rendelkezne.

B) jelenlegi közjogi rendszer módosításával

Az egyetlen törvényerőre emelkedett javaslat, az 1990. évi XVII. törvény a kooptáláson alapuló modellt kívánta bevezetni, amely által a parlamenti választásoktól független, reprezentatív jellegű képviselet jött volna létre, az adott kisebbséghez tartozók létszámának függvényében. Az 1993-as és a 97-es javaslatok vitája folyamán előkerült a delegálás intézménye: minden kisebbség egy képviselőt küld a parlamentbe a kisebbségek maguk döntenének arról, hogy ki legyen az. A javaslat hátránya, hogy a képviselő kötött mandátummal rendelkezne - a kötött mandátum a választóktól nyert megbízás olyan formája, ami alapján a választók utasítási joggal rendelkeznek, és adott esetben a képviselőt akár vissza is hívhatják.

A választójogi törvény módosítására benyújtott két leglényegesebb javaslat főbb jellemzőit foglalja össze röviden az alábbi táblázat:

Fő vitás kérdések

Felvetődött szintén - igaz, mérsékelt támogatottsággal - a jelenlegi egykamarás országgyűlés kétkamarássá alakítása a korporatív érdekek minél hatásosabb megjelenítése érdekében.

A parlamenti viták során azonban nem ez volt a legfőbb vitás pont, hanem a két-, illetve háromszavazatos rendszer bevezetésének kérdése volt - azaz annak eldöntése, hogy a választópolgár az egyéni jelöltön kívül választás elé kényszerüljön, hogy a pártlistára vagy a kisebbségi listára adja le szavazatát, vagy leadhatja mindkettőre.

Szintén kérdéses pont a küszöbszám - azaz annak meghatározása, hogy a hány, a listára leadott szavazat kell egy mandátum megszerzéséhez. Az 1997-es koncepció 7500-ra emelte fel az 1993-as 3000-es javaslatot, ezt a kisebbségi szervezetek aggályosnak találták, mivel véleményük szerint a magyarországi nemzetiségek közül csak néhány tudta volna átlépni ezt a magasan megállapított küszöbszámot. A küszöbszám kérdése mögött húzódó alapprobléma a pozitív diszkrimináció és a minimális legitimáció közötti "egyensúlyozás", azaz annak követelménye, hogy a kisebbségek számára biztosított kedvezményes mandátumszerzés mellett a kisebbségi képviselők mandátuma sem "állhat gyengébb alapokon", mint a pártszínekben bejutott képviselőké.

A parlamentbe kerülő kisebbségi képviselők számának a maximálása is kérdéses pont: ha az előbb említet küszöbszámot a pártlistán szerzett mandátumokhoz képest jóval alacsonyabban állapítják meg, akkor szükségesnek tűnik a bekerülő képviselők számának meghatározása - több vélemény szerint ennek hiánya okozta az 1993-as javaslat bukását.

Szintén vita alapját képezte, hogy legyen-e az országos kisebbségi önkormányzatoknak listaállítási monopóliuma.


Nemzetközi vélemény a kisebbségek parlamenti képviseletének megoldatlanságáról

Noha Magyarországnak egyértelmű explicit nemzetközi jogi kötelezettsége nincsen a kisebbségek országgyűlési képviseletének biztosítására (parlamenti és szakmai körökben ez a megállapítás is vita tárgyát képezi), ez több nemzetközi fórumon igényként fogalmazódik meg a mindenkori Országgyűlés felé.

A) Európai Bizottság országjelentései

A jelentések szorgalmazzák a kisebbség parlamenti képviseletére vonatkozó megoldásokat, és évről évre felhívják a figyelmet arra, hogy ez még mindig történt meg. A jelentésekben a kisebbségek képviseletéről szóló megállapításokat a politikai kritériumok fejezeten belül a "Demokrácia és jogállamiság" c. fejezetben, és nem az "Emberi jogok és a kisebbségek védelme" alfejezeten belül találhatók. Az elmúlt négy év országjelentései vonatkozó részeiben a következők olvashatók:

Az Európai Bizottság véleménye Magyarországnak az Európai Unióba történő jelentkezéséről, 1997

"Magyarország mindenekelőtt számos, a nemzetközi előírásoknak megfelelő kisebbségvédelmi rendelkezést alkalmaz. 1995. szeptemberében Magyarország ratifikálta a kisebbségi Keretegyezményt, valamint - annak ellenére, hogy a szöveg nem rendelkezik kötelező jogi érvénnyel - elfogadta az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 1201. számú ajánlását, amely rögzíti a kisebbségek kollektív jogainak elismerését.

Ellentétben az Alkotmány és az 1993-as törvény rendelkezéseivel a kisebbségek még mindig nem élvezik a parlamenti képviselet különleges formájából fakadó előnyöket. Az Alkotmánybíróság 1991-ben úgy foglalt állást, hogy ez a hiányosság a magyar Alkotmány alapértelmezésének megsértéséből fakad."

Az Európai Bizottság éves jelentése Magyarország előrehaladásáról a tagság felé, 1998

Sajnálatos, hogy - az ország-vélemény elkészültekor függőben lévő -, a kisebbségek parlamenti képviseletére vonatkozó törvényjavaslat nem került elfogadásra

Az Európai Bizottság éves jelentése Magyarország előrehaladásáról a tagság felé, 1999

Az alkotmány és a kisebbségi törvény alapján további előkészítő lépések történtek a kisebbségek parlamenti képviselete biztosításának megoldására. Azonban törvényi szabályozása még mindig nem született meg.

Az Európai Bizottság éves jelentése Magyarország előrehaladásáról a tagság felé, 2000

A parlamenti munka a 2000. évre szóló jogharmonizációs programmal összhangban folytatódott. Ami a kisebbségek parlamenti képviseletét illeti, amelyről az Alkotmány rendelkezik, nem történt további előrehaladás. A kérdés konkrét eredmények nélkül továbbra is napirenden maradt.

B) Európa Tanács

Az Európa Tanács több fóruma is foglakozott a magyarországi kisebbségek helyzetével. Az Európai Bizottság a Demokráciáért a Jog Révén (közismertebb nevén: Velencei Bizottság).az Európa Tanács független szakértőkből felállított testülete, amely rendszeresen jelentéseket készít a kisebbségi jogok védelméről és helyzetéről az Európa Tanács tagállamaiban.

A kisebbségek parlamenti képviseletének kérdésével azonban nem a Velencei Bizottság foglalkozott behatóan, hanem a Kisebbségvédelmi Keretegyezmény Szakértői Bizottsága. Magyarország a 2023/1999. (II.12.) számú Kormányhatározattal elfogadta az Európa Tanácsnak a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezményt, ennek magyarországi végrehajtásáról szóló ország-jelentést az Európa Tanács tárgyban kijelölt Tanácsadó Bizottsága készítette. A Bizottság 2000. szeptember 22-én elfogadott véleményében kiemeli, hogy kérdést jelent a nemzeti kisebbségek tényleges parlamenti képviseleti lehetőségének a hiánya, különösen az Alkotmány és a Nekjtv. által előírt kötelezettségre tekintettel. A testület azzal együtt, hogy elismeri, az államok széles döntési szabadságot élveznek e kérdésben felhívja a figyelmet a Velencei Bizottság által a választójogi törvényekről készített alapos áttekintésre, és megállapítja, hogy nem történt meg a megfelelő jogszabályok elfogadásával azoknak a belső jogszabályoknak a végrehajtása, amelyek a nemzeti kisebbségek parlamenti képviseleti lehetőségével kapcsolatosak, Ennek érdekében a Bizottság ajánlja Magyarországnak, hogy tegye meg a megfelelő lépéseket

C) EBESZ

Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet Nemzeti Kisebbségi Főbiztosa szintén figyelemmel kíséri a magyarországi fejleményeket a kisebbségvédelem terén. Legutóbb, 2000. szeptember 7.-én Max van der Stoel főbiztos úr, a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatalban látogatást tett, két fő kérdéskört vizsgálva, amelyből az egyik a kisebbségek parlamenti képviseletének megoldatlansága volt.


Milyen az Európai Unióban a helyzet e téren?

Az Európai Unió tagállamai közül nem egynek szintén szembe kell néznie a területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek hatásos érdekérvényesítésének, ezzel együtt parlamenti képviseletének kérdésével. Több lehetséges megoldás alakult ki az országok gyakorlatában, így például a probléma a regionális államszervezeten belüli kezelése, a kisebbségek számára intézményes képviseleti formák kialakítása, illetve kedvezmények, pozitív diszkrimináció alkalmazása.

a) Decentralizáció

A decentralizációra példa Belgium, ahol négy föderális egység szuverén parlamentje működik, és a német kisebbség is külön parlamenttel rendelkezik. A kétnyelvű területek a következőképpen működik a rendszer. "bárki bárkire" szavazhat, a parlament összetételét a leadott szavazatok etnikai aránya határozza meg, és paritásos alapon működő kormány alakul. Nagy-Britanniában 1997-től jelennek meg alkotmányos formában a skót és walesi regionális kisebbségi érdekek. A spanyol alkotmány: autonómiát nem biztosít a nemzetiségeknek, de autonóm intézmények megalapítását teszi lehetővé a régiók számára. Olaszország régiói közül sokszor idézett példa: Dél-Tirol, ahol olasz és német kisebbség él együtt, a terület autonóm regionális törvényhozó és végrehajtó hatalommal rendelkezik Országos szinten azonban a magas küszöbszám akadályozza kisebbségi párt bejutását a parlamentbe - Ausztriában ugyanez a helyzet.

b) Intézményes kisebbségi képviseleti forma

Dánia a Feröer-szigetek és Grönland számára (ezeket a területeket a dán lakosságtól eltérő nemzetiségek lakják) a 179 tagú törvényhozásban 2-2 képviselői helyet biztosít. Finnországban az
Aland-szigetek a területi autonómiához közel álló státuszt élveznek, saját tartományi parlamenttel, a szigeteken élő svéd kisebbségnek pedig önálló választókerületet alakítottak ki. Svédországban a lapp kisebbség saját parlamenttel rendelkezik. Franciaországban Korzikának 1992-től saját népgyűlése van.

c) Pozitív diszkrimináció

Érdekes példát mutat Németország, ugyanis mindössze itt ismeretes kisebbségi pártok számára a területi autonómiától független, könnyített parlamentbe ejutás az EU-tagállamok között. A parlamentbe kerüléshez szükséges 5 százalékos bejutási küszöb nem érvényes a nemzeti kisebbségek pártjaira, a mandátumhoz jutás feltétele, hogy a kisebbségi párt legalább annyi szavazatot kapjon, amennyi a legkevesebb szavazatot elért párt listás mandátumának elnyeréséhez szükséges.