A metróper, és ami mögötte van...

2001. december 12.-én végleg lezárult a metróperként elhíresült persorozat a Főváros és a Magyar Állam között. A Legfelsőbb Bíróság (LB) döntése értelmében az állam nem köteles részt venni a fővárosi metróberuházásban, korábban vállalt kötelezettségét nem kell teljesítenie. De mi is áll az ítélet hátterében, hogyan juthatott el ide az ügy a főváros első négy nyertes pere után?2001. december 12.-én végleg lezárult a metróperként elhíresült persorozat a Főváros és a Magyar Állam között. A Legfelsőbb Bíróság (LB) döntése értelmében az állam nem köteles részt venni a fővárosi metróberuházásban, korábban vállalt kötelezettségét nem kell teljesítenie. De mi is áll az ítélet hátterében, hogyan juthatott el ide az ügy a főváros első négy nyertes pere után?


A kezdetek

A kormány az 1027/1997.(III.5) számú határozatában úgy döntött, hogy a budapesti 4-es metró a központi költségvetés által támogatott önkormányzati (egyéb) beruházásaként épüljön meg. Az állami támogatás az 1996. évi árakon 514 millió ECU-re tartott beruházás 60%-t tette ki. Az Országgyűlés 1997 decemberében, mikor menetrendszerűen az 1998-as év költségvetését tárgyalta, akkor a Belügyminisztérium költségvetési fejezeten belül 200 millió forint hozzájárulást biztosított az építéshez. A tényekhez hozzátartozik (ami a későbbi értelmezési viták egyik kulcspontját jelenthette volna) hogy a költségvetési törvény tárgyalása során a pénzügyminiszter bemutatta az említett kormányhatározatot, melyből tehát az Országgyűlés előtt nyilvánvalóvá vált, hogy a program hat évre szól.

A következő évben a kormány egy újabb határozatot (1036/1998.(III.27.) sz. Korm. határozat) fogadott el a metróépítés tárgyában. Ezen határozat melléklete tartalmazta az 1998-2003-as időszakra lebontva az építkezés költségvetését, illetve a Fővárost terhelő kötelezettségeket.

Ennek értelmében 1998. április 7-én Medgyessy Péter pénzügyminiszter, valamint Demszky Gábor főpolgármester és Aba Botond vezérigazgató a Budapesti Közlekedési Vállalat Rt. részéről egy megállapodást írt alá, melyben a pénzügyminiszter vállalta, hogy a központi költségvetés hozzájárulásaként minden évben meghatározott összeget juttat a Fővárosnak a 4-es metró Dél-Budát Rákospalotával összekötő szakaszának megépítésére.

Tulajdonképpen eddig az időpontig minden ment a maga útján és úgy nézett ki, hogy az utóbbi évek egyik legnagyobb beruházása valósulna meg, méghozzá a főváros és az állam legnagyobb egyetértésében. Három évvel később mindez rendkívül utópisztikusnak tűnik.


A per története

Az 1998-as választások után az új pénzügyminiszter, Járai Zsigmond már nem érezte magáénak a metróberuházás ügyét. 1998. november 10-én levélben értesítette a főpolgármestert, hogy "a korábbi megállapodás jelenlegi formájában történő hatályban tartására a Pénzügyminisztérium részéről nincs mód." Ezzel a meglehetősen kétértelmű üzenettel kezdődött az azóta híressé vált per-sorozat, melynek végére az LB december 12-én tett pontot.

A "nincs mód" megfogalmazás ugyanis kétértelmű: nem lehet eldönteni belőle, hogy a pénzügyminiszter ezzel a megállapodást akarta felmondani, vagy csak egy politikai üzenetet küldött a főpolgármesternek. Ezt a megfogalmazást azonban a főváros felmondásnak értelmezte, s mivel ilyen lehetőséget a megállapodás nem tartalmazott, ezért keresetet nyújtott be az állam ellen a Pesti Központ Kerületi Bíróságon.

Ebben a keresetben a főváros azt kérte a bíróságtól, hogy állapítsa meg az állam szerződéses kötelezettségének fennállását. (Megállapítási per) A bíróság 1999. április 6-án ítéletében megállapította, hogy a pénzügyminiszter nyilatkozata azonnali hatályú felmondásnak minősül, ami viszont érvénytelen. Így a felmondás nem volt jogszerű.

Ez ellen az ítélet ellen az állam fellebbezett, de 1999. június 22-én a Fővárosi Bíróság jóváhagyta az elsőfokú ítéletet, ezzel az jogerőssé vált. A Fővárosi Bíróság az ítélet indokolásában megállapította, hogy bár a szóban forgó megállapodás tartalmaz ugyan közigazgatási jegyeket is, de alapjaiban véve polgári jogi szerződés.

Az állam még ebbe az immáron jogerőre emelkedett ítéletbe se nyugodott bele és felülvizsgálati kérelemmel fordult az LB-hez. A felülvizsgálati eljárásban az LB a Fővárosi Bíróság döntését jóváhagyta, pusztán néhány indokolásbeli megállapítását mellőzte. Evvel kétségét fejezte ki az iránt, hogy kikényszeríthető-e egyáltalán a nevezett megállapodás. (2000. április 11.)

A Főváros azonban már a felülvizsgálati eljárás befejezése előtt megindította az állam elleni második perét is. Erre azért volt szükség, mert a jogerős ítélet ellenére (felülvizsgálatot csak jogerős ítéletek ellen lehet kérni) a pénzügyminiszter 1999. július 2-án arról tájékoztatta a főpolgármestert, hogy a továbbiakban ne is számoljon a központi költségvetési forrásokkal. Ennek értelmében a Főváros 1999. szeptember 30-án elsődlegesen teljesítésre történő kötelezés, másodsorban kártérítés és kamatainak megfizetésére (több mint 100 milliárd forint) indított pert az állam ellen a Fővárosi Bíróságon.

A Bíróság 2000. szeptember 29-i ítéletében megállapította, hogy a felek között kikényszeríthető szerződés jött létre és az addigi áron, a már esedékessé vált követelések alapján, mintegy 26 milliárd forint támogatás megfizetését rendelte el. Az állam azonban fellebbezett.

Így került az ügy újra az LB elé. Az LB 2001. április 7-én azonban egy kevesek által várt, meglepő ítéletet hozott. Ennek értelmében az állam nem köteles fizetni, mert az "egyéb" költségvetési támogatás keretében többéves program csak úgy finanszírozható, ha az adott összeget minden évben jóváhagyja az Országgyűlés. Ez ellen a döntés ellen viszont a főváros nyújtott be felülvizsgálati kérelmet.

A főváros kérelmét 2001. december 12-i döntésével az LB elutasította, így már semmi sem kényszerítheti az államot a metróépítés finanszírozására.


A döntések mögött

A legalapvetőbb problémát a metróper(ek)ben jogi szemmel talán az jelenti, hogy két, gyakorlatilag egymásnak ellentmondó ítélet látott napvilágot. A megállapítási perben a bíróság megállapította, hogy a szerződés érvényes, azt a pénzügyminiszter nem mondhatta fel, majd a második, kötelezésre irányuló eljárás jogerős ítélete mentesítette az államot minden kötelezettsége alól. De hogyan is történhetett ez?

Tehát az első perben van egy jogerős ítélet, melyre alapozva a Főváros megindította a kötelezésre irányuló pert is. Csakhogy az LB (a sors furcsa fintoraként ugyanaz a bírói tanács, amelyik az első per felülvizsgálatát végezte) a másodfokú döntésében ezzel tökéletesen szembemegy. Azt állítja, hogy a korábbi ítélt rendelkezéseiből nem következik, hogy a szerződés érvényes lenne, azaz alkalmazni lehetne. Az LB ítélete alapján, bár a megállapodás érvényességére az első, jogerős ítélet indokolásában kitér, az indokolás nem kötelező erejű, és az előző felülvizsgálati eljárásban csak ezért hagyta ezeket érintetlenül, mert arra nézve a felülvizsgálati kérelemben nem volt indítvány. (Azaz az állam gyakorlatilag 1999 közepéig nem is vitatta a megállapodás érvényességét?)

Az LB döntését már nem lehet megtámadni, tehát egy jogot tisztelő, magát jogállami polgárnak tartó ember el kell hogy fogadja az LB döntését. Az azonban talán még egy jogban kevéssé járatos emberben is felmerülhet a kérdés, hogy miért is nem tűnik ki az első ítéletből az érvényesség? Ha ugyanis a felek és még a bíróság is arról beszélnek, hogy miért nem lehet felmondani egy adott megállapodást, megállapítja, milyen kötelezettségek terhelik az egyes feleket, akkor azt nem tekintik érvényesnek? Hogyan lehet fel nem mondhatónak tekinteni egy érvénytelen szerződést? Ennek ellenére az LB nem találta kiolvashatónak az érvényességet az első ítéletből.

A kötelezésre irányuló perben az LB első döntésének álláspontja szerint tehát a szerződés semmis (a magyar jog az érvénytelenségnek két kategóriáját ismeri: a semmisséget és a megtámadhatóságot), mert jogszabályba ütközik. Ennek következtében arra jogokat és kötelezettségeket alapítani nem lehet. Az indokolás alapján azért semmis a szerződés, mert nem volt a kormánynak megfelelő felhatalmazása arra nézve, hogy egy ilyen tárgyú szerződét megkössön. Az állam ugyanis csak a költségvetési törvényben meghatározottak szerint fizethet, azaz az Országgyűlésnek törvénybe kell iktatni ezeket a kiadási előirányzatokat.

Ez azonban felvet néhány problémát.

Egyrészt 1998 áprilisában, amikor azt a bizonyos szerződést megkötötte Medgyessy Péter és Demszky Gábor, akkor az 1997 decemberében elfogadott 1998. évi költségvetési törvény tartalmazott felhatalmazást ilyen tárgyú megállapodás megkötésére. Azaz megvolt a kellő törvényi felhatalmazás, következésképpen nem lehetett jogszabályba ütköző, azaz semmis ez a megállapodás.

Másrészt a bíróság szerint az állam képviseletében a pénzügyminiszter nem a jogszabályoknak megfelelően járt el egy ilyen többéves kiadásról szóló megállapodás megkötése kapcsán. Csakhogy az Államháztartási törvény a megállapodás idején csak annyit írt elő, hogy az ilyen esetekben a kormány a költségvetési törvényjavaslat benyújtásakor "tájékoztatást ad a többéves elkötelezettséggel járó kiadási tételek későbbi évekre vonatkozó hatásairól." Arról lehetne vitatkozni, hogy ez a szabály megfelelő garanciális elemeket tartalmaz-e, azt viszont nehéz kétségbe vonni, hogy ezt az előírást a pénzügyminiszter teljesítette. A költségvetés tárgyalásakor ugyanis (a fentebb említettek alapján) a pénzügyminiszter bemutatta azt a kormányhatározatot, mely a többéves elkötelezésről szólt. Tehát ilyenformán megfelelően teljesítette az előírásokat. Érdekes módón azt sehol nem vizsgálták, hogy valójában mit is ismertetett az Országgyűléssel a pénzügyminiszter.

Harmadrészt jelentős problémaként jelentkezett még a perben, hogy miért nem került bele a költségvetésbe előirányzatként a metróépítésre szánt pénz. Nem mellékes ez a kérdés, hiszen ha benne lennének ezek az előirányzatok, akkor meglenne az a törvényi felhatalmazás, amit a bíróság hiányolt. A figyelmes vizsgálódónak már nyilvánvalóan feltűnt, hogy ezzel tulajdonképpen a kormány (hiszen ő diszponál a költségvetési tervezetek felett) nem adta meg magának a lehetőséget, hogy egyáltalán jogosult legyen fizetni.

Ez azt jelenti, hogy szembekerült egy nagyon régi jogelvvel, miszerint saját felróható magatartására előnyök szerzése végett senki nem hivatkozhat. Ha tehát a kormány miatt nem került bele a megfelelő költségvetési felhatalmazás a törvénybe, akkor arra ő nem hivatkozhat avégből, hogy ezért nem fizet. Ezt az érvelést az LB azzal ütötte ki, hogy a költségvetési előterjesztési kötelezettsége nem vagyoni viszonyra vonatkozik, hanem közhatalmi vállalás, így arra a nevezett polgári viszonyokra vonatkozó elv nem érvényesül. Ezzel az érvvel az a probléma, hogy a polgári törvénykönyv ettől kifejezetten eltérően határoz. Az állami szervezetek vagyoni viszonyai kapcsán azt mondja, hogy "az e viszonyokat szabályozó más jogszabályokat (mint például az államháztartási törvény) ha eltérően nem rendelkeznek, e törvénnyel összhangban, e törvény rendelkezéseire tekintettel kell értelmezni." Ebből viszont az következik, hogy a kormány közhatalmi vállalásnál sem hivatkozhatna erre a kifogásra.

Ezt egyébként nyilvánvalóan érezték is, hiszen a többször fel is merült, hogy a parlament később - a jobboldali kormányzat előterjesztése híján ellenzéki képviselői javaslatra - 1999-ben is tárgyalt a metró létesítéséről és leszavazta az indítványt. Vagyis - utasítja el az LB a fővárosi érvelést - nem állja meg a helyét, hogy a kormánynak felróható okból maradt el a szerződés teljesítése, az éves költségvetési előirányzatok megszavazása. (Az LB ezen érve azt az abszurd logikát követi, hogy az ellenzék készíti a költségvetést és a kormánytöbbség csak asszisztál ehhez.)

Mindezen kérdés azonban már a jogtörténet része, hiszen az LB december 12-i, immáron megtámadhatatlan ítélete nyilvánvalóvá tette, hogy nem kell az államnak a metróépítéssel kapcsolatos fizetési kötelezettségeinek eleget tennie. Ezt azonban némileg másképpen indokolta. Azt most részbe elismerte, hogy a megállapodás bizonyos részei ugyan polgári jogi jelleget öltenek, és a szerződés is lehet érvényes. De mivel az állam nem tett eleget szerződéses kötelezettségének, hiszen nem foglalta a költségvetési törvénybe az egyes előirányzatokat, így a szerződés lehetetlenült. Ezt a lehetetlenülést azonban nem lehet az államnak felróni, még úgy sem, hogy elismerte annak nem szerződésszerű magatartását. Ezzel az ítélettel az LB gyakorlatilag az állam teljes magánjogi immunitását ismerte el.


Következtetések

Az, hogy most sem kezdődhet meg a 4-es metró építése az elsősorban nem jogi probléma. Azonban néhány elgondolkodtató következtetést lehet levonni az LB ítéletéből.

Az ítéletben kifejtett álláspont alapján az állam ezentúl mindig megkérdőjelezhetné saját szerződéses kötelezettségvállalásait, lényegében egyoldalú jogot kapna arra, hogy a szerződésekből kibújjon. Ha minden évi költségvetésben szabadon lehetne határozni arról, hogy az állam teljesíti-e a korábbi kötelezettségvállalásait, az az állammal szerződő felek hátrányára diszkriminatív, egyoldalú hatalom lenne.

Ezek alapján az állami garanciavállalások, az autópálya-építésekkel kapcsolatos fizetések, a nyugdíjak fizetése mind-mind olyan kérdés, amiben nem bízhatunk az államban, ami nyilvánvalóan nem erősíti az állammal kapcsolatos egyébként sem pozitív képet a magyar polgárok szemében.

Az pedig már csak másodlagos probléma ehhez képest, hogy tulajdonképpen egy nem arra hivatott jogszabály, nevezetesen az, hogy az állam az államháztartási törvénnyel képes szabályozni szerződéses kapcsolatait. Elgondolkodtató, hogy mi lenne akkor, ha mondjuk egy NATO által megkövetelt fegyvervásárlást egy élő szerződés ellenére egyszerűen lemondana a magyar állam, mert nincsen meg a megfelelő költségvetési előirányzat.