A magyar fegyveres erők az Alkotmány és a törvények tükrében
A fegyveres erők rendeltetését, feladatait, alkalmazását, szervezeti, működési és irányítási rendjét, szolgálati viszonyait és a személyi állomány jogállását az Alkotmány, a honvédelmi, a határőrizetről és a határőrségről szóló, az úgynevezett szolgálati és a polgári szolgálatról szóló törvények szabályozzák. Elemzésünkben ennek fényében vizsgáljuk a honvédséget és a határőrséget.A fegyveres erők rendeltetését, feladatait, alkalmazását, szervezeti, működési és irányítási rendjét, szolgálati viszonyait és a személyi állomány jogállását az Alkotmány, a honvédelmi, a határőrizetről és a határőrségről szóló, az úgynevezett szolgálati és a polgári szolgálatról szóló törvények szabályozzák. Elemzésünkben ennek fényében vizsgáljuk a honvédséget és a határőrséget.
A fegyveres erők helye és szerepe
Az alkotmány szerint a fegyveres erőket a Magyar Honvédség és a Határőrség alkotja. A honvédség a honvédelmi-, a határőrség, a belügyminisztérium alárendeltségébe, az illetékes miniszter irányítása alá tartozik.
Az ország biztonságának a garantálása a biztonságpolitika feladata, mely komplex módon, a külpolitika, a védelempolitika, a gazdaságpolitika, a rendvédelmi szervek, és végső eszközként a fegyveres erők összehangolt, ugyanakkor rugalmas tevékenységével biztosítható.
Az ország NATO-tagsága és a közeli jövőben megvalósuló Európai-uniós tagság nemcsak magasabb szinten emeli és jelentősen növeli hazánk biztonságát, de komoly követelményeket is támaszt a fegyveres erőkkel szemben, növeli felelősségüket, egyúttal mozgásterüket, tevékenységi térségüket is.
A nemzeti fegyveres erők részei lettek egy sikeres és hatékony védelmi szövetségnek (NATO) és ezáltal nemzetközi tényezővé is váltak, határaink őrizete egyúttal az Európai Unió külső határainak az ellenőrzését, őrizetét is jelenti.
A fegyveres erőkkel szemben maghatározókká váltak a minőségi követelmények, a szövetségesek szintjére történő fokozatos felemelkedés, melyet az országgyűlési határozatok, valamint a kormányzati rendeletek alapján kidolgozott konkrét átalakítási - fejlesztési tervek szolgálnak. E tervek célja képességorientált fegyveres erők kialakítása, az ütőképesség, a kiképzettség és a harcképességek, határőrizeti képességek jelentős növelése, a személyi állomány felkészítése és a technika korszerűsítése révén.
A fegyveres erők rendeltetése
A fegyveres erők alapvető rendeltetése: a haza katonai védelme és a nemzetközi szerződésből eredő kollektív védelmi feladatok ellátása. A határőrség, a rendészeti feladatköre keretében ellátja az államhatár őrizetét, a határforgalom ellenőrzését és a határrend fenntartását.
A haza katonai védelmére az országot ért külső fegyveres támadás, vagy annak közvetlen veszélye esetén rendkívüli állapot kerülhet sor, melyet a honvédség erői, a határőrség erre felkészített erői és a közben beérkező szövetséges erők együttesen valósítanak meg.
Ha külső fegyveres csoportok váratlanul törnek be az ország területére, vagy légterébe, a betörés visszaverése, a fegyveres erők azonnali illetve gyorsreagálású erőivel, valamint a repülő készültségi erőkkel történik.
A fegyveres erőket szükségállapot illetve veszélyhelyzet esetén is - az alkotmány által szabályozott módon és esetben - az alkotmány által szabályozott módon és esetben - fel lehet használni, ez azonban alapvető rendeltetésüket - lényegében - nem befolyásolhatja.
A fegyveres erők fő feladatai
A fegyveres erők feladatai, hazánk NATO-tagságával módosultak, kibővültek, melyek közül a legfontosabbaknak (fő feladatok) az alábbiakat tekintjük:
a) Magyarország területének, függetlenségének, lakosságának és anyagi javainak - a NATO keretében történő - fegyveres védelme, külső fegyveres támadással szemben.
b) Az államhatár őrzése és védelme.
c) Az ország légterének az ellenőrzése, légvédelmi alkalmazás megvalósítása.
d) Az Északatlanti Szerződés 5. cikkelye alapján, részvétel a szövetség bármely tagját ért külső fegyveres támadás visszaverésében.
e) Szükségállapot esetén közreműködés az alkotmányt súlyosan veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett erőszakos cselekmények elhárításában, amennyiben a rendőrség erői ehhez elégtelenek.
f) ENSZ, EBESZ, NATO felkérés alapján közreműködés, a térségben kirobbant konfliktusok, válságok kezelésében, béketámogató (béketeremtés, békefenntartás, humanitárius) műveletekben.
g) Részvétel ipari vagy természeti katasztrófák elleni védekezésben, következményeinek a felszámolásában.
A fegyveres erők feletti rendelkezés, hatáskörök
A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam, a honvédelem nemzeti ügy. A honvédelem céljának megvalósítására elsősorban a fegyveres erők hivatottak. A fegyveres erők békében, és háborúban egyaránt folyamatos polgári irányítás alatt állnak. Ennek megfelelően a fegyveres erők feletti rendelkezési joggal, hatáskörrel - az alkotmány szerint - az Országgyűlés, a Köztársasági elnök, a kormány, valamint az illetékes miniszter (honvédelmi ill. belügy) rendelkezik. Ez egyben a fegyveres erők legfelső szintű irányítását is jelenti.
Rendkívüli állapot idején a fegyveres erők feletti rendelkezés, irányítás joga - az alkotmány és a honvédelmi törvény szerint létrehozott - Honvédelmi Tanácsot illeti meg, melynek elnöke a köztársasági elnök, tagjai: az Országgyűlés elnöke, az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak a vezetői, a miniszterelnök, a miniszterek, és tanácskozási joggal a Honvédvezérkar főnöke. (Az összes miniszter részvétele vitatható)
A fegyveres erőkkel kapcsolatos alapvető döntések, mint a fegyveres erők alkalmazása, a honvédelmi alapelvek, a fegyveres erők hosszú távú fejlesztésének irányai, a főbb haditechnikai eszközök, a fegyveres erők létszáma és a mindehhez szükséges anyagi-pénzügyi erőforrások meghatározása, az Országgyűlés hatáskörébe tartoznak. Ugyancsak az országgyűlés dönt a hadiállapot kinyilvánításáról és a békekötés kérdéséről, a rendkívüli állapot illetve a szükségállapot kihirdetéséről, valamint a Honvédelmi Tanács létrehozásáról.
Az Országgyűlés rendkívül fontos - és az utóbbi időben vitatárgyát képező - hatásköre a fegyveres erők alkalmazásáról szóló döntés, melynek körébe az alábbiak tartoznak:
- A magyar fegyveres erők (elsősorban a honvédség) országon belüli vagy külföldi alkalmazása.
- Külföldi fegyveres erők magyarországi vagy az ország területéről kiinduló alkalmazása.
- A magyar fegyveres erők békefenntartásban való részvétele (Bosznia, Koszovó).
- Külföldi hadműveleti területen végzett humanitárius tevékenység.
- A magyar fegyveres erők külföldi, illetve külföldi fegyveres erők magyarországi állomásozása.
Az országgyűlés fentiekben felsorolt döntéseihez a jelenlévő képviselők 2/3-ának az igenlő szavazata szükséges.
A köztársasági elnök hatásköre: az ország védelmi tervének a jóváhagyása; a Honvédelmi Tanács vezetése, elnöki teendőinek az ellátása; a hadiállapot kinyilvánítása, a rendkívüli állapot és a szükséghelyzet kihirdetése, amennyiben az Országgyűlés bármilyen oknál fogva akadályoztatva van, és ha ennek tényét, illetve az elnök döntésének indokolt voltát az alkotmány előírásai szerint megállapítják.
A kormány hatásköre: mindarra kiterjed melyek nem tartoznak az Országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe. Ezek közé kell sorolni: az országot ért váratlan támadás elhárítására vonatkozó azonnali intézkedés kiadását; a magyar és a külföldi fegyveres erők mozgására, szállítására vonatkozó engedély megadását; békepartnerségi gyakorlatok, külföldi lövészetek, kül- és belföldi kiképzési gyakorlatok, katonai rendezvények engedélyezését, melyekre alapvetően éves (NATO vagy hazai) tervek alapján, vagy váratlan esetben kerül sor. E terveket a parlamentnek (illetékes bizottságoknak) be kell mutatni és végrehajtásukról, legalább évente, írásos tájékoztatást adni.
A magyar és a külföldi fegyveres erők alkalmazásával, határátlépésével és állomásoztatásával kapcsolatos hatáskörök évek óta vita tárgyát képezik. A vita lényege, hogy a hatáskörök részben vagy teljes mértékben kerüljenek át az Országgyűléstől a kormány hatáskörébe, vagy pedig maradjanak továbbra is a jelenlegi alkotmányi rendezés szerint az Országgyűlés (rendkívüli állapotban a Honvédelmi Tanács) döntési kompetenciájában. A vita, illetve a a jelenlegi kormány erre utaló szándéka, a délszláv "háborúk" tapasztalatai, NATO taggá válásunk, állítólagos NATO észrevételek és különösen a szeptember 11-i terrortámadás, illetve ezzel összefüggésben, az Északatlanti Szerződés 5. cikkelyének az érvénybe léptetése kapcsán merültek fel illetve erősödtek meg.
A kormány, a fentiekkel összefüggésben konkrétan azzal indokolja szándékát és legutóbbi ez irányú határozati javaslatát, hogy e döntés a NATO tagállamokban mindenütt a kormány hatáskörébe tartozik, ill. előállhat olyan "váratlan" helyzet, hogy az Országgyűlés összehívása és döntési "procedúrája" veszélyeztetné, késleltetné a szükséges és sürgős döntések meghozatalát. Az is elhangzik, hogy ez NATO-tagságunkból evidenciaként következik.
Az ellenzék (MSZP, SZDSZ) elismeri ugyan a problémakör bizonyos elemeit, amit az is bizonyít, hogy támogatta azokat a javaslatokat, valamint alkotmánymódosításokat, melyek - a fegyveres erők alkalmazásának engedélyezését az Országgyűlésnek hagyva - ennek érdekében és következtében szükséges mozgásokra, határátlépésekre, valamint a terv szerinti kiképzések, gyakorlások végrehajtására vonatkozó intézkedéseket a kormány hatáskörébe utalta.
Ami az alkalmazásra vonatkozó hatáskört illeti, az ellenzék azon az állásponton van, hogy ez Németországban is a Bundestag jogkörében van (lásd legutóbb Schröder kancellár erőfeszítéseit, a német csapatok Afganisztánba küldésével kapcsolatosan, mikor is még a bizalmi szavazást is bevezette). A szükséges számú képviselő összehívása alig tart hosszabb ideig a kormányülés előkészítésénél, a váratlan helyzet nem kizárt ugyan, de az Alkotmány 19/E cikkelye, az ország elleni váratlan betörés esetén, nemcsak lehetővé teszi, hanem elő is írja a kormány azonnali intézkedését. Végül, a leglényegesebb érv, a magyar haderő külföldi alkalmazása, az ország, a társadalom egészét valamilyen módon érintő alapvető kérdés és ennek eldöntését nem lehet kiadni a nép által választott képviselők kezéből.
A fegyveres erők állománya, létszáma és szervezeti struktúrája
A magyar honvédség
A honvédség két haderőnemből, a szárazföldi erőkből és a légierőből áll. A szárazföldi erők állományába: gépesített lövész, tüzér, műszaki, légvédelmi, vegyivédelmi, felderítő, elektronikai harc, híradó, valamint logisztikai csapatok, szervek tartoznak.
A légierő állományát: harcászati repülő, harci helikopter, szállító repülő és helikopter, légvédelmi rakéta és radar, valamint logisztikai csapatok és bázisrepülőterek alkotják. A haderőnemek tevékenységét központi logisztikai és támogató csapatok, ellátó - javító központok és szolgálatok támogatják. Ezen kívül a honvédség kiképző központokkal rendelkezik.
A Honvédelmi Minisztérium alá tartozó szervezetek összlétszámát az Országgyűlés 45 ezer főben állapította meg, melyből a szorosan vett honvédség mintegy 35-37 ezer főt tesz ki.
A határőrség
A határőrség állományába a határőrkerületek, azoknak alárendelt határőralegységek, határforgalom ellenőrző kirendeltségek, kiképző központok, ellátó-biztosító szervek valamint a központi szervek tartoznak. A határőrség állományát az Országgyűlés 12 500 főben állapította meg. Az Európai Unióhoz, ezen belül a Shengen-i egyezményhez történő csatlakozás a határőrség szervezeti és létszámbővítését fogja előreláthatóan eredményezni.
Ha a fegyveres erők főként a honvédség szerkezetét, az alkalmazás, a harcbevetési képesség és a készenléti idő tekintetében vizsgáljuk, akkor: azonnali és gyorsreagálású erőkről, fővédőerőkről (mozgósítással kiegészítve), tartalék, valamint területvédelmi erőkről kell szólni, melynek létszáma természetesen meghaladja a fentiekben jelzett "békelétszámot", a honvédségnél mintegy 70%-kal. (Ez néhány évvel ezelőtt a békelétszám két sőt háromszorosát tette ki).
A Magyar Honvédség irányítása és vezetése
A rendszerváltástól a honvédelmi törvény 2001-es módosításáig, a honvédelem és a honvédség irányítását, a Honvédelmi Minisztériumot vezető honvédelmi miniszter, a honvédség vezetését, a honvédség parancsnoksága élén álló parancsnok (az utóbbi években egy személyben vezérkari főnök is!) valósította meg. A miniszter a honvédségért, annak irányításáért politikai, a parancsnok - egyszemélyi katonai vezetőként - szakmai és jogi felelősséget viselt.
A rendszerváltás utáni kormányzatok mindegyike meg akarta szüntetni e kettősséget és össze kívánta vonni a minisztériumot és a parancsnokságot egy egységes szervezetbe. Erre - politikai konszenzus alapján - 2001-ben került sor szeptember 1-vel. Az új szervezetnek december 31-ig kell elérnie teljes működőképességét.
Az összevonás eredményeként egy új, egységes, az államigazgatás rendjébe illeszkedő, ugyanakkor a honvédelem vezetését és szakirányítását is megvalósító (megvalósítandó) sajátos szervezetű, hatáskörű és tevékenységi rendű Honvédelmi Minisztérium jött létre.
Ebben az új irányítási - szervezeti rendszerben a honvédség élén maga a miniszter helyezkedik el, aki egy személyben felelős a honvédség irányításáért és vezetéséért. A gyakorlatban az irányítást a közigazgatási államtitkár útján (akinek az alárendeltségében a minisztérium közigazgatási apparátusa, "civil blokkja" áll), a vezetést, az egységes minisztériumba integrált, már korábban NATO-kompatilissé átalakított honvéd vezérkar élén álló vezérkarfőnök útján valósítja meg.
Az új rendszer hatékony működésének kulcselemei: a vezérkar főnöke (országos parancsnok a törvény szerint) a honvédség teljes személyi állományának a szolgálati elöljárója, parancsot csak ő adhat ki; a minisztérium többi vezetői szakirányítási jogkörrel rendelkeznek, saját tevékenységi körüknek megfelelően; a döntés előkészítés és ennek érdekében a két "blokk" és szervei közötti együttműködés zökkenőmentes működése; a jog- és hatáskörök valamint a konkrét felelősség pontos meghatározása és elhatárolása, a korábbi ellentmondások, párhuzamosságok és a bürokratizmus felszámolása.
Az új irányítási rendszer megszüntette a haderőnemi (szárazföldi és légierő) vezérkarokat és ezzel alacsonyabb szintű (hadtest) parancsnokságokká alakította át. Megszűntek a hadosztályparancsnokságok is, a csapatokat a parancsnokságok közvetlenül vezetik. Egész logikus ez az igény (objektív és a csapatparancsnokoké), hogy a csapatok (dandár, ezred, önálló zászlóalj) és parancsnokaik nagyobb önállósággal és bővülő hatáskörrel rendelkezzenek. Mindezek alapján jogos a várakozás, hogy a honvédség új irányítási és vezetési rendszere egyszerűbb, egyértelműbb, NATO-kompatíbilis, életközeli, nem parancs-, hanem feladatorientált lesz. Sajnos vannak aggályok, melyeket nem biztos, hogy a jövő el fog oszlatni. Ezek: a korábban "vízfejnek" titulált felső vezetés, a honvédség "fejnehéz" jellege megszűnt-e; a vezetőszervek és a vezetett csoportok aránya (létszám és szervezet) a helyére került-e; van-e, ha nincs akkor miért, 11 év után kellő számú "civil" védelmi szakember a vezető szervekben, meg fog-e szűnni a "katona-túlsúly", vagyis minden meg fog-e felelni az általános európai gyakorlatnak; a minisztérium és a vezérkar "egyesítése" tényleg megszünteti-e a párhuzamosságokat és az új honvédelmi minisztérium irányító és vezető tevékenysége hatékonyabb lesz-e az eddiginél.
A fegyveres erők szolgálati viszonyrendszere, személyi állományának a jogállása
A fegyveres erők, jellegük, rendeltetésük, feladataik, "termelő eszközeik" (fegyverzet, harci technika), tevékenységük módja és formái (fegyveres harc, fegyveres "fenyegetés" és elrettentés) alapján az állam (társadalom) sajátos szervezetét, intézményét alkotják. Mindennemű tevékenységüket a törvények, korrekt szabályok és szabályzatok alapján, szigorú függelmi viszonyok, rend és fegyelem szerint végzik.
A katonai illetve a határőr szolgálat, a békekiképzés, a fegyverekkel, harci technikával történő gyakorlás, a határőrizet, külföldön és hadműveleti területen, béketámogató műveletekben végzett tevékenység során - nem is szólva a fegyveres harcról - a személyi állományt nemcsak egészségre káros hatások érhetik, hanem életüket is kockáztatják.
A fegyveres erők szerveihez való tartozás nemcsak önfeláldozó tevékenységgel, hanem az állampolgári jogok egy részéről történő lemondással, a személyes szabadság korlátozásával, időnként jelentős mérvű és időtartamú lekötöttséggel jár, melynek következményei a magánéletet, a család helyzetét, életét is jelentős mértékben befolyásolják, kedvezőtlenül, hátrányosan érintik.
A fegyveres erőknél a "munkaviszony" jelentősen eltér a polgári élettől, ezért szolgálati viszonynak nevezik, melyről, valamint a személyi állomány jogállásáról törvények rendelkeznek, melyekben a nagyfokú követelmények és kötelezettségekkel összhangban lévő jogok és "kedvezmények" "egyensúlyt" kell hogy képezzenek. A személyi állomány jogállását, a hivatásos és a szerződéses állomány tekintetében, kétoldalú sajátos közszolgálati jogviszonynak, a hadköteles sorállomány vonatkozásában, az állam által egyoldalúan létesített jogviszonynak tekintjük. (Ez utóbbiról külön elemzésben részletesen szólunk).
A hivatásos és a szerződéses állomány jogviszonyáról szóló törvények, a jogok és a kötelezettségek részletes szabályozásán túlmenően egy sor olyan intézkedést is tartalmaznak, melyek kedvezően érintik a személyi állományt és mintegy kompenzálják az előzőekben felsorolt sajátosságokat és kötelezettségeket. Ezek közé tartoznak: szolgálati és rendfokozati előmenetel; lakáshoz juttatás, támogatás; kedvezőbb szociális és egészségügyi ellátás; kellő nagyságú szabadság és üdülési lehetőség; kedvezőbb nyugdíjrendszer (nyugdíjjogosultság már 25 évi szolgálat után), a kedvezmények kiterjesztése a nyugdíjas állományra, valamint talán a legfontosabb - 2001-től új intézményrendszer bevezetése, ami jelentős intézményesülést eredményez az összes - közte a szerződéses is - állománykategória tekintetében.
Mindezek ellenére a fegyveres erők - főleg a honvédség - szolgálati-, élet-, és munkafeltételei, körülményei még sok kívánnivalót hagynak maguk után. E miatt továbbra is jelentős a - létszámcsökkentésen túl - a kiáramlás, sajnos fiatal jól képzett tisztek és tiszthelyettesek közül. Rendkívül nagy a fluktuáció a szerződéses legénységi állomány körében, emiatt a honvédség mintegy 7000 fős szerződéses állományigénye messze nincs kielégítve (Talán a most beindított "toborzás", toborzó módszer valamit javít a helyzeten).
A törvény a jogok - nemcsak a feladatok - között említi a kiképzettséget, felkészültséget, a kellő önvédelmi képességet, ami sajnos messze nincs biztosítva. A repülőgép vezetők évi maximum 60 órás repülési ideje (jelentős részük ennél jóval kevesebbel kénytelen beérni!) messze alatta van a NATO 180-240 órás - teljes kiképzettséget és hadrafoghatóságot jelentő, elismerő - "követelményétől". Hasonlóan kevés a katonák "éles" lőkiképzése, tüzér- és légvédelmi rakéta lövészete is.
A honvédség új jogállási törvénye sem oldja meg azt az alapvető kérdést, ami a rendfokozati és szolgálati előmenetel "piramis" jellegéből és korlátaiból, és emiatt a "megrekedt" századosok, őrnagyok további sorsának, a polgári életbe történő intézményes "áthelyezésnek" nem kielégítő rendezésből fakad. Itt 45 év körüli "fiatal emberekről" van szó, akik nemcsak saját hibájukból, hanem az objektív rendszerből eleve fakadóan pályát kell hogy váltsanak, amihez pályamódosítási rendszerre és komoly anyagi-pénzügyi eszközökre lenne szükség. (A NATO-tagállamokban 35 éves korig tekinthető egy repülőgép vezető "harci pilótának", sorsáról teljes körű gondoskodás történik).
A fegyveres erők mindennapi életét, szolgálati rendjét, "harctevékenységét" Szolgálati Szabályzat, harcászati és határövezeti szabályzat, valamint fegyvernemi-szakmai utasítások írják elő, határozzák meg.
A jogszabályok NATO, majd az Európai Uniós csatlakozással összefüggő "kompatibilissé" tétele, az egységes követelmények és szabályok átvétele hatalmas és jelenleg is folyamatban lévő munka, mielőbbi befejezése több mint kívánatos.
