Orbán-Nastase paktum - jogi szemszögből

Nagy belpolitikai vihart kavart Orbán Viktor és Adrian Nastase román miniszterelnök 2001. december 22-én megkötött megállapodása a "Szomszédos Államokban Élő Magyarokról szóló törvényről és a kétoldalú együttműködés egyéb kérdéseiről". A megalapozott vélemény alkotásához szükséges azonban az egyezményt nem csupán a politika, hanem a jog szempontjából is vizsgálni, illetve a jövőbe tekintve és Magyarország leendő csatlakozását előrevetítve az európai kontextusban is szemlélni a megállapodást.Nagy belpolitikai vihart kavart Orbán Viktor és Adrian Nastase román miniszterelnök 2001. december 22-én megkötött megállapodása a "Szomszédos Államokban Élő Magyarokról szóló törvényről és a kétoldalú együttműködés egyéb kérdéseiről". A megalapozott vélemény alkotásához szükséges azonban az egyezményt nem csupán a politika, hanem a jog szempontjából is vizsgálni, illetve a jövőbe tekintve és Magyarország leendő csatlakozását előrevetítve az európai kontextusban is szemlélni a megállapodást.

I. A MEGÁLLAPODÁSSAL ÉRINTETT KÉRDÉSEK

1) általános nemzetközi jogelvek

Több nemzetközi fórummal együtt (az Európai Bizottság, az EBESZ nemzeti kisebbségi főbiztosa) az Európa Tanács Velencei Bizottsága felhívta jelentésében Magyarország figyelmét, hogy a szomszédos államban élő magyarokról szóló több szabályozás is a nemzetközi jogelvvel ellentétes. Ezek közül - a jószomszédsági elvnek megfelelésre törekedve - a területi szuverenitás és a diszkrimináció-mentesség sérelmét igyekezett helyrehozni az Orbán-Nastase nyilatkozat. A szuverenitás elvének sérelmét orvosolja az a rendelkezés, mely szerint - az eredeti elképzelésekkel ellentétben - az "igazolványok kiállításának folyamata (a kérvények átvétele, az igazolványok kiadása, továbbítása) a Magyar Köztársaság területén fog elsősorban lezajlani a magyar hatóságok által felállított megyei közigazgatási hivatalokban, illetve a Belügyminisztérium Irodájában, valamint a magyar diplomáciai képviseleteken. A diszkriminációmentességet pedig a viták kirobbantójává vált intézkedéssel, a magyarországi munkavállalás könnyítésének nemcsak a magyar nemzetiségű román, hanem az összes román állampolgárra kiterjesztésével próbálták korrigálni.


2) munkavállalás

Mennyiben jelent könnyítést az egyezmény a román állampolgárok munkavállalására?

Az 1991. évi IV. törvény a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról rendelkezik a külföldiek magyarországi munkavállalásáról (a részletszabályokat a 8/1999. (XI. 10.) számú a külföldiek magyarországi foglalkoztatásának engedélyezéséről szóló szociális és családügyi miniszteri rendelet tartalmazza) kimondja: külföldi Magyarországon csak engedéllyel vállalhat munkát. A megállapodás ugyanezt rögzíti: "Minden román állampolgár, származására való tekintet nélkül, a Magyar Köztársaság területén érvényes munkavállalási engedély alapján ugyanazokat a munkavállalási feltételeket és elbánást élvezi.".

A könnyítés azonban a munkavállalási engedély kiadásának feltételei között keresendő. Külföldi állampolgár foglalkoztatására ugyanis akkor kerülhet sor, ha a munkaerőigény benyújtásától kezdődően nem állt a foglalkoztató rendelkezésére olyan kiközvetíthető magyar munkaerő, aki rendelkezik a jogszabályban előírt, illetve a foglalkoztató munkaerőigényében megjelölt alkalmazási feltételekkel. A munkaerőpiac vizsgálata e tekintetben az illetékes munkaügyi hatóság feladata, amit most a nyilatkozat a román munkavállalók tekintetében levett a válláról. A státusztörvény 15. paragrafusa, amelynek hatályát a nyilatkozattal minden román állampolgárra kiterjesztették, így rendelkezik: az engedélyezési eljárás során az engedély naptári évenként összesen három hónap időtartamra a munkaerő-piaci helyzet vizsgálata nélkül adható ki. A nyilatkozat másik könnyítése, hogy nem alkalmaz mennyiségi korlátozást a Magyarországon munkát vállalni szándékozó román állampolgárok tekintetében, valamint a munkaerőpiac vizsgálata követelményének eltörlésével összhangban nem nevesít olyan foglalkozásokat, amelyekben - a magyarországi munkanélküliség alakulására és összetételére tekintettel nem foglalkoztatható román állampolgár.

Milyen garanciák védhetik mégis a magyar munkavállalókat?

A magyar munkavállalók számára - a kormány képviselői ígéretének értelmében - a munkavállalási engedély engedélyezése, illetve elutasításának egyéb feltételei nyújthatnak védelmet.

A következő táblázat összefoglalja a munkavállalási engedély elutasításának eseteit. Ha abból indulunk ki, hogy a román állampolgárok munkavállalásának maximális időtartama a nyilatkozat szerint egy naptári évben legfeljebb három hónap (noha utal a meghosszabbítás lehetőségére), a rendelkezések egy része nem adhat alapot a kérelem elutasítására (kisbetűvel szedve). Erre a következtetésre jutunk akkor is, ha másik oldalról közelítjük a feltételeket: a három hónapos időtartam kihasználására nem feltétlenül magas szakképzettséget igénylő munkát vállalni szándékozók fognak Magyarországra jönni, így a képesítéssel kapcsolatos megszorítások is értelmüket vesztik (szintén kisbetűvel szedve).

II. AZ EURÓPAI UNIÓ SZABÁLYOZÁSI GYAKORLATA

Nem kell különösebb jóstehetség annak előrevetítéséhez, hogy Magyarország EU-csatlakozásával a szomszédos államokban élő magyarokról szóló törvény több ponton is felülvizsgálatra szorul. Az aggályos rendelkezések közé fog tartozni a határon túli magyarok számára bevezetett munkavállalás-könnyítés - a helyzetet tovább nehezíti az Orbán-Nastase paktum az engedmény minden román állampolgárra való kiterjesztésével. A törvény (némi jogos önkritikával) előrevetíti saját EU-kompatibilitásának kérdését, amikor a 27. (2) bekezdésben megjegyzi "A Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozása időpontjától e törvény rendelkezéseit a csatlakozási szerződéssel és az Európai Közösségek jogával összhangban kell alkalmazni. A munkavállalás kérdésével kapcsolatban érdemes tehát rövid kitekintést tenni az európai joganyagra, amely a nem tagállam állampolgárának tagállami munkavállalásával foglalkozik


Munkaerő szabad áramlása a tagállamokon belül

Az Unió a négy szabadság elvére épül: az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad áramlására. A személyek szabad áramlása követelményének megfelelően a Római Szerződés 48. cikke előírja a tagállamok számára a diszkrimináció tilalmát más tagállam munkavállalóival szemben, az 58. cikk pedig a személyek szabad mozgásának másik fontos területé, a vállalkozások szabad mozgása előtt irányozza elő az akadályok lebontását.


Tagállamok és harmadik országok munkavállalóira érvényes rendelkezések

Az Uniós joganyag meglehetősen szigorú szabályokat tartalmaz a nem tagállam állampolgárának munkavállalása esetére. Mind a munkára jelentkezés kritériumai, a munkára jelentkezés procedúrája, mind maga a munkavállalás időtartama is kemény feltételekhez, határokhoz van kötve.

A tagállamok főszabály szerint csak akkor alkalmaznak nem uniós állampolgárt valamely munkahely betöltésére, ha a poszt nem tölthető be tagállami jelentkezővel, vagy az adott tagállamban érvényes állandó letelepedési engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgárral. Bizonyos - korlátozott számú - feltétel fennállása esetén harmadik ország állampolgárai ideiglenesen alkamazhatók, például ha az állást a munkáltató egy meghatározott munkavállalóval kívánja betölteni az állás speciális szakmai követelményeinek fényében. Nem uniós tagállam polgárai idénymunkára, szakmai gyakorlatra, határon teljesítendő munkára, valamint nemzetközi vállalatok dolgozóiként vállalhatnak munkát a tagállamok területén - ezt is csak előzetes engedélyezés esetén.

Szigorúan meghatározott a munkavállalás időtartama is: a speciális esetektől eltekintve a munkavállalás nem lehet hosszabb négy évnél. Idénymunka esetén sem lehet meghosszabbítani a tartózkodási engedélyt abból a célból, hogy más természetű munkát vállaljon, és nem lépheti túl a már említett hat hónapos maximumot

Nem uniós államok a fentebb ismertetettől eltérő feltételeket csak egyes tagállamokkal kötött speciális bilaterális megállapodások, alapján élvezhetnek. Magyarország az EU-tagállamok közül Németországgal, Luxemburggal és Ausztriával kötött a munkavállalás megkönnyítéséről szóló kétoldalú megállapodást - például a Németországgal 1981. július 23-án kötött, az 54/1990. (III. 23.) minisztertanácsi rendelettel kihirdetett megállapodás értelmében egyes külkereskedelmi tevékenységek végzői 12 hónapra mentesülnek munkavállalási engedély kötelezettségük alól


Szezonális munka

Érdemes a szezonális munkára külön figyelmet szentelni, mivel a nyilatkozat által biztosított három hónapos munkalehetőség, illetve az eddig tapasztaltak előreláthatólag ennek a munkavállalási formának fognak kedvezni. Az Európai Unió a nem tagállamok munkavállalói esetében külön nevesíti az idénymunkát a harmadik államok polgárainak uniós munkavállalási lehetőségei között, egyben meghatározza annak maximális időtartamát idénymunka: 12 hónaponként maximum hat hónapig terjedhet, és a következő 6 hónapot nem szabad az Unió területén munkavállalással tölteni, a meghosszabbításnak is szigorúm feltételei vannak.

Az Orbán-Nastase nyilatkozat szempontjából különösen fontos a 2000 májusában aláírt, 2001. december 15-én kihirdetett magyar-román egyezmény, amelynek keretében nyolcezer fő kaphat a munkaerőpiac vizsgálata nélkül engedélyt szezonális foglalkoztatásra és 700 fiatal szakmai gyakorlatra naptári évenként hat hónapos időtartamra. Létezik tehát egy bilaterális egyezmény, amely ugyanazokra a személyekre vonatkozóan mennyiségi korlátozást állapít meg az általa így definiált területre: "a munkáltatótól függetlenül fennálló, működési körön kívül eső okok miatt, évszakhoz, idényhez és meghatározott eseményekhez kötődő feladatok elvégzésére irányuló" munka. Mint már utaltunk rá, nehéz a három hónapos határidő, és az eddigi gyakorlat figyelembe vételével kizárni azt a gondolatot, hogy a román állampolgárok nagy része nem idénymunka reményében használná ki a nyilatkozat adta lehetőséget, ezért a részletszabályok megfogalmazásánál mindenképpen figyelembe kell venni ezt a már hatályban lévő, kormányrendeleti szinten kihirdetett nemzetközi egyezményt.


Magyarország helyzete és kilátásai a csatlakozás szempontjából a munkaerő szabad áramlása terén

Több támadás érte az Orbán- Nastase paktumot, hogy Magyarország hátrányos helyzetbe kerül azáltal, hogy munkaerőpiacát "keletre nyitja", míg eközben nyugatról "zárt kapukat talál". Az Uniós csatlakozási tárgyalások során körvonalazódott mind Magyarország, mind az Unió álláspontja a munkaerőpiac liberalizálása terén - annak ellenére, hogy a nyilatkozat tartalma a státusztörvénnyel együtt felülvizsgálatra kerül a csatlakozás alkalmával - érdemes az uniós államok politikájára, és az abban megnyilvánuló tendenciára egy pillantást vetni.


Az uniós tagállamok kötelezettségei Magyarországgal szemben
A tagállamok nem kötelesek a csatlakozás pillanatában biztosítani Magyarország számára a munkaerő szabad áramlásának lehetőségét, hanem a "2+3+2" rendszer lép életbe:

Ha egy tagállam teljes mértékben megnyitja piacát a magyar munkavállalók előtt (mint ahogy e szándékát Hollandia, Svédország, Dánia és Írország is jelezte), fennáll számára a "védőintézkedés" lehetősége: ideiglenes korlátozásokat vezethet be, ha munkaerőpiacát (előreláthatólag vagy ténylegesen) súlyosan megzavarná a munkavállalók beáramlása.


Magyarország kötelezettségei a tagállamokkal szemben

Magyarország a tárgyalásokon megerősítette, hogy kész alkalmazni a személyek szabad áramlására vonatkozó közösségi joganyagot. Azokkal a tagállamokkal szemben, amelyek fenntartják nemzeti szabályozásukat (Németország és Ausztria előreláthatólag ezek közé fog tartozni) viszonosságot jelentett be: Magyarország az ő irányában tanúsított szabályozással egyenértékű rendelkezéseket fog alkalmazni. Védőintézkedések alkalmazására Magyarországnak is lehetősége van.

A csatlakozás időpontjától kezdve életbe lép az ún. standstill-kötelezettség mind Magyarország, mind az Unió részére: ennek értelmében nem lehet a megegyezettnél korlátozóbb nemzeti szabályozást bevezetni.